◎謝志誠 2012/04/23

        「誰」說你要都更？當下有不少人會直指這個「誰」就是建商；其實，這個「誰」卻是你的鄰居們。要你都更的鄰居們，可能真的是你的「鄰居」，也可能是建商為了推動更新而化身的「鄰居」。

        為何是你的鄰居們？都更條例就是這樣規定的，而這一切都要從都更範圍的劃定談起。都更範圍的劃定是都更的第一步，一旦都更來襲，你家有沒有納入都更範圍？成為你不得不面對的問題。文林苑王家的噩夢就是從鄰居們把王家劃入都更範圍開始，而王家提起的行政訴訟判決（臺北高等行政法院98年度訴字第2467號）更顯示，都更範圍一經「事業概要」階段劃定（都更10），且後續「都市更新事業」階段的門檻一旦突破（都更22），在多數決的機制下，很多「事」常常就由不得你。

        都更範圍的劃定有兩個層次：一是「更新地區」的劃定，另一則是「更新單元」的劃定。相對於更新單元，更新地區通常是一個較大的地域範圍，可能涵蓋幾個街廓區塊，或可以進一步劃分成數個更新單元。前者，就像一個「大圈圈」；後者，就像一個「小圈圈」。但更新單元也可以不在更新地區範圍之內；換言之，未經劃定為應實施更新的地區，也可以劃定更新單元（都更11）。也就是說，「大圈圈內有小圈圈，而大圈圈外也可以有小圈圈」。兩者的關係，如圖所示。

先畫大圈圈

        屬於「大圈圈」的「更新地區」通常是由地方政府主管機關就都市的發展狀況及居民意願等，進行全面性的調查及評估後，予以劃定，並依實際需要擬訂「都市更新計畫」（都更5、6、7），必要時也可以由內政部直接辦理（都更7）。「更新地區」的劃定與「都市更新計畫」的擬定或變更如果沒有涉及都市計畫的擬定或變更，就由地方政府主管機關遴聘（派）學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表審議通過後，公告實施；如果有涉及都市計畫主要計畫或細部計畫的擬定或變更，就得依都市計畫法規定程序辦理（都更8）。

再畫小圈圈

        屬於「小圈圈」的「更新單元」是更新地區內可單獨實施都市更新業的分區。更新單元可由地方政府主管機關劃定（都更10），也可以由更新地區內的地主依據「都市更新計畫」有關「劃定更新單元或其劃定基準」，或所在地方政府都市更新自治法規所規定的更新單元劃定基準進行檢討，再針對擬劃定的更新單元提出初步更新構想，包括實施更新的計畫範圍及其現況、預定的實施者、更新規劃流程、規劃工作內容與實施進度、規劃構想及實施方式與費用分擔等，意即先擬具事業概要，然後舉辦公聽會，製作事業概要，申請地方政府主管機關核准，也就是所謂的「自行劃定」。不過，領銜的地主提出申請時，應先得到超過十分之一的地主同意，且這些地主所有的土地總面積及合法建築物總樓地板面積都要超過十分之一（都更10）。至於沒有劃定為更新地區的地區，地主也可以跟更新地區的地主一樣，自行申請劃定更新單元（都更11）。以台北市為例，至2011年底止，自行劃定更新單元者總計553處，面積148.29公頃；以大安區最多，計101處，其次依序為中山區的80處，中正區的68處，最少的三區分別為南港區的19處，大同區的21處及內湖區的22處。至於，依據都更條例第11條，於非更新地區自行申請劃定更新單元者，全國共有479處，面積129公頃。

        受矚目的文林苑「更新單元」座落在台北市政府2002年10月28日公告劃定的「士林區前街、後街附近更新地區（捷運淡水線西側）」內，係由區內賴姓地主依據台北市政府制定的《台北市都市更新自治條例》第12條第1項第4款規定劃定，並擬具事業概要，申請台北市政府都發局於2007年5月1日核准。

畫圈圈的省思

         這些畫圈圈的動作（套句現在流行語，可稱之為「圈地都更」），過去以來，只要有利可圖「誰」都可以試圖發動，政府部門甚至是從鼓勵的角度，積極介入協助排除障礙，包括提供經費補助、提高容積獎勵與修正法令，進而把都更列為部會層級的中程施政計畫與國家層級的產業行動計畫。但，自從台北市政府強制拆除王家所引爆的衝突後，社會開始廣泛地對都更出現質疑，從都更條例立法目的所揭櫫的「公共利益」；到都更條例最為核心的「多數決」機制。都更的精神與意義是否已經開始扭曲變形？是否正在製造另一種跨世代的不公平與不正義？以及因此而擴大貧富的落差？在在值得都更推動者、實施者與地主們省思。

反省，從大圈圈開始

         首先是「大圈圈」的劃定。雖然更新地區的劃定僅為實施都更的前置步驟，且不是必然的步驟，而距離都更的實施還有一段漫長的路要走，但更新地區範圍內的地主，除非「都市更新計畫」涉及都市計畫的擬定或變更，否則僅能在更新地區劃定後，透過主管機關的公告得知。還有，扮演指導「都市更新事業計畫」角色，應該由地方政府主管機關擬定的「都市更新計畫」，依目前都更條例規定為「視實際需要」訂定，導致下位的「都市更新事業計畫」經常找不到上位的指導計畫。

（一）地方政府劃定更新地區應訂定都市更新計畫

         因此，為明確更新地區的範圍、更新的基本目標與策略，以及更新地區的實質再發展方向與內容，宜明定地方政府於劃定更新地區時，應訂定都市更新計畫。即，將都更條例第5條第1項前段：「轄市、縣（市）主管機關應就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色，進行全面調查及評估；劃定更新地區，並視實際需要分別訂定都市更新計畫，表明下列事項，作為擬定都市更新事業計畫之指導：…。」修正為：「直轄市、縣（市）主管機關於劃定更新地區前，應就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色，進行全面調查及評估，並分別訂定都市更新計畫，表明下列事項，作為擬定都市更新事業計畫之指導：…。」

（二）都市更新計畫的審議

         在都市更新計畫的審議上，都更條例第8條第1項規定「送各級主管機關遴聘（派）學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表審議通過後」，為與後續的更新相關計畫接軌，宜修正明定都市更新計畫應送當地直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會審議。

（三）更新地區劃定應納入書面通知送達程序與異議處理

         基於人民有知的權利，更新地區的劃定與實施程序應該考慮納入書面通知送達程序與異議處理原則，於都更條例第8條增列第3項：「直轄市、縣（市）主管機關於更新地區劃定公告實施前，應書面通知送達地區內土地及合法建築物所有權人；有異議時，準用第三十二條之規定辦理。」

畫小圈圈，不得不慎

        小圈圈的劃定，屬於都更流程的「事業概要」階段。由地主針對更新單元提出初步更新構想，擬具事業概要，並取得超過十分之一的地主同意。然一般認知裡，事業概要是都更事業計畫的原則性及摘要性說明；若發起人取得的同意比例已達更新條例第22條規定的門檻時，還可以不用擬具事業概要，直接擬具都更事業計畫。立法階段，行政院所提劃定更新單元的門檻為五分之一、張俊宏委員與謝欽宗委員則參照「平均地權條例」規定主張應為二分之一。過低門檻的後遺症時有所聞，就有案例顯示，極少數人據此綁架與決定多數人權益（部分事業概要申請人僅有1名，於主管機關核准事業概要後，遲未籌組更新團體，或逕將該事業概要轉移給其他都市更新事業機構，影響其他土地及合法建築物所有權人的權益），加上文林苑爭議，令人不得再「小」看「事業概要」階段的影響力。

        因此，「事業概要」階段要檢討的不只是把同意門檻提高到十分之三（營建署主張）或二分之一（台北市政府主張）而已，還得包括「是否應該刪除免辦事業概要的例外規定」、「是否明定申請劃定更新單元的資料，應包括敘明不同意者的理由」、「是否明定更新單元的申請劃定應送當地直轄市、縣（市）政府都市更新審議會審議」、「是否明定直轄市、縣（市）主管機關於審議前，應主動派員查明不同意者的理由，並書面通知送達更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人」、「是否納入更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人對更新單元劃定的異議處理原則」。另外，是否可以進一步考慮進行「事業概要」階段、「事業計畫」階段與「權變計畫」階段的結構性調整，而非僅聚焦在「事業計畫」與「權變計畫」兩階段的合併，或要求分別取得同意書，並提高同意門檻。

後記：後門條款的存、修或廢

         現行都更條例第11條提供未經劃定應實施更新的地區亦可申請劃定更新單元，形同「後門條款」，故有評論者指稱：「現有《都更條例》為積極鼓勵建商投入都市更新事業，增加第11條未經劃定應實施更新之地區，也可由建商以地主之姿自行劃定都市更新單元，這條大門一開，誘使這類「建商式都更」不再受限制…」。評論者所反映的，可能是現況；然究其立法歷程，第11條是立法階段就有，不是後來加上去的，且其本意為：「為避免地方政府因經費與人力之限制，致更新地區劃定之標準過高，損及未被主管機關劃定為更新地區之居民辦理都市更新，改善其環境品質之權益，爰明定土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，且符合更新單元劃定基準者，亦得自行劃定更新單元，申請實施都市更新事業。」

         為避免都更條例第5、8條的修正，導致地方政府主管機關就「乾脆不劃定更新地區」，故第5、8條的修正必須與都更條例第11條的修正提高門檻，或刪除合併考慮。為兼顧土地權利人的權益，張俊宏委員與謝欽宗委員曾經針對更新地區外「自行劃定」更新單元的門檻主張應為三分之二，倒是值得參考援用。