都更來襲:誰讓都更傾斜? Facebook Plurk Twitter

◎謝志誠 2012/04/15

         肩負「促進都市土地有計畫再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境及增進公共利益」的都市更新,在台北市政府強拆王家後,蒙上陰影。都更真的如此之「惡」嗎?不能否認的是,都更條例過去的八次修正,確實明顯朝向「促進」都更,並以「簡便」程序,「排除」障礙為主,對於「不同意」者的保護措施相對不足,部分條文甚至修到連行政部門都覺得「太超過」。

         未來,除非「廢除都更條例」可以凝聚更大的共識,否則就應以士林苑等更新爭議為鑑,一方面檢討執法過程有無瑕疵,另一方面好好審視都更條例的內容。有違憲疑慮的,就聲請大法官會議來解釋;有調整必要的,就尋求更大的共識來修正。然而,在過去一段日子裡滿天飛揚的言論,卻有些怵目驚心之述;其中,影響後續最大的是「誰在主導都更?」為免因誤解而導致偏差的看法,甚至做出因噎而廢食的決定,筆者認為有進一步討論的必要。

         有論述說台灣的都更機制一面倒向「建商」(法規稱為「都市更新事業機構」),其實較正確的說法應該是一面倒向「實施者」,而之所以要導向實施者,就因為它叫「都更」。都更是眾人之事,而實施者就是實施都市更新事業的「負責者」。都更條例沒有規定都更的實施一定得靠建商,它可以由地方政府來實施(稱為「公辦都更」),也可以由地主(法規稱為「更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人」)自行組織更新會來實施(稱為「自主都更」)。

建商主導,其來有自?

         這幾年來,會一面導向由地主委託建商為實施者,不是沒有原因的:第一,都更過程資金取得困難,銀行往往不願意提供建築融資給「一群人」,若更新單元範圍土地是共有的話,有人願意、有人不願意,加上彼此債信參差不齊,要一起申請貸款登天還難;第二,有人喊出「一坪換一坪」的口號,「待價而沽、免錢可都更、等著領新房」的想像深植民心;第三,社區意識普遍不足,冷漠者多過熱心者,少數願意出頭者常常被澆冷水,多一事不如少一事,熱情很快冷卻下來,在預期過程相當冗長之下,有建商看中願意進來,大多數地主當然樂觀其成。至於是否因為過度容積獎勵而導致建築量體提高,影響周邊地區居民通行的便利、防災、日照、景觀與公共設施的使用等,則往往被忽略。也難怪有人會質疑,都更到底是成就誰的「公共利益」?

         既然是一種因為利益、各取所需而來的委託關係,主管機關在應建商申請展現「公權力」代為徵收(都更條例第25條之1)或執行強制拆遷前(都更條例第36條),就得更加小心評估是否符合都更條例所肩負的目的,不宜僅以「依法行政」搪塞了事,導致圖利建商的質疑,甚至引發社會反感。

自主都更,談何容易?

         既然大家對於建商擔當實施者有那麼多疑慮,認為建商在做「無本生意」,不僅透過鑑價機制,也藉由灌水更新事業計畫成本,獲取暴利等等。那麼由地主自己站出來組織更新會,擔當實施者好不好?當然好,肥水不漏外人田,有利共享。但,這幾年來賣力推銷自主都更的營建署,總是埋怨「叫好不叫座」,提出申請者寥寥無幾。何以如此?目前的機制沒有解決「錢」的問題,當然是關鍵,然而有了錢,也不盡然就萬事OK。「人」,又是另一個棘手的問題。建商擔當實施者會發生有地主同意、有地主不同意的困境,自主都更也一樣不能避免,因此而造成的「撕殺」場景也常常是「深可見骨」!這種感觸只有歷經其境者,方能有所體會。

         然而,自主都更也不必然要如此的悲觀。921震災後,面對上百棟倒塌的集合住宅社區要重建,同樣面臨有人要參加,有人不願意參加的困境,加上專業不足、建商沒有興趣、銀行融資不容易等,為求突破,幾經摸索終於以都更條例做為工具推出「臨門方案」:以社區住戶為主體,鼓勵住戶自組更新會擔當實施者,並由921基金會提供融資周轉,協助大樓完成重建,再循正常程序貸款歸墊給921基金會。值得一提的,透過「臨門方案」更新重建的集合住宅社區沒有一個有申請容積獎勵,更不乏「減棟減戶」降低容積者。或許彼一時,此一時,不過其在受災社區、專業者、銀行與政府機關間所架設的融資、協力與溝通平台,比起台北市都更顧問小組所倡議設置的「法定協商機制」-以公正第三部門作為都更戶與實施者間的溝通平台,整整早了10年。

公辦都更,也是委託?

         什麼是「公辦都更」?是指地方主管機關自行擔當實施者,或同意其他機關(構)為實施者,或者經公開評選程序委託建商為實施者。由於公辦都更僅需依都更條例第19條規定程序,辦理公聽會、公開展覽與說明會徵求意見及審議,並未有規定其應該取得的同意比例。因此,公辦都更就要「自己公辦」(有稱這種公辦才是「真公辦」),地方主管機關自行擔當實施者,而非「委託公辦」(有人戲稱這種公辦是「假公辦」),公開評選建商為實施者。雖然「委託公辦」亦可透過招標規則對投資建商嚴加監控,也是世界主流的做法,但與民眾期待還是有落差。話又說回來,「自己公辦」也不是那麼容易,主管機關人力、財力不足,龐大的計畫經費籌措絕對會讓地方政府視之為畏途;更麻煩的是,主管機關一旦擔當實施者後,立刻「公親變事主」,扮黑臉也不是,扮白臉更不是。

         在公辦都更下,另外一個值得關注的是「公有土地」的都更,都更條例第27條規定,更新單元範圍內的公有土地及建築物應一律參加都更。當時的立法目的係為排除公有財產管理法令層層限制,避免公有土地成為推動都更的障礙。因為如此,導致部分更新單元範圍內公有土地所占比例極高,引發私人「以小吃大、蠶食鯨吞」公有土地的疑慮。為此,政府於去(2011)年的修法提案,明定公有土地達一定規模者,應由政府主導辦理都更。可是,究其辦理方式來看,還是無法排除「假公辦」的疑慮,是否「山也BOT、海也BOT,連都市土地也要BOT」。顯然,要能做到「真公辦」還得加把勁。

都更來襲,勇於面對

         不管你是推崇建商主導,或者主張自主都更,或者認為應該公辦都更,其實各有優劣,很難以一論萬;不管未來修法是如何走向,有「心」者早就練妥十八般武藝,若壓抑建商力捧自主都更,則建商只好化身成為地主;不管未來會怎麼變,惟一不變的就是不管你同意或不同意,一定要勇於面對及參與意見,過去以來很常聽到地主說「我什麼都不知道」、「我就相信政府…」、「怎麼會這樣…」。然而,從文林苑爭議的行政訟訴判決來看,都更程序中的公聽會只為聽取民眾意見,地主有沒有參加公聽會,並不影響其權利,而且實施者與政府主管機關通知地主參加公聽會,係採發信主義,只要按地主的住所或居所寄發舉行公聽會通知,就認定已發生通知的效力,至於地主有沒有收受通知,則在所不問。

         當都更來襲,只有透過參與要求實施者公開資訊,甚至打破砂鍋問到底地要求專業者把你想要知道的資訊,用最「口語化」的方式讓你聽得懂,才是保護自己權益的上上之策。迴避解決不了問題,只會創造更多對自己不利的問題。當然,如果你能在深入了解並認同之後,挺身而出,參與及關心眾人之事,也是美事一樁,而這也是「社區營造」與「社區主義」所倡議的精神。

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