◎謝志誠 2011/08/24

一、引言

      災後住宅與社區重建是一個連續的過程，這個過程在災害發生後就立即開始，且通常要延續好幾年。去了解受災者與機構在災後會如何作出反應，以及利害關係人在整個災後重建過程將承擔什麼角色與責任，是很重要的。因此，機構與受災者可以以協調與互補的方式努力達成他們預期的成果。

      災後應變的第一時間，包括聯合國在內的人道主義機構，通常是與政府接觸最多的組織。他們進行初步評估、動員協助，並討論復原工作要如何安排的選項。世界銀行（World Bank）及其他國際金融機構（international financial institutions, IFIs），包括區域開發銀行（regional development banks），不太可能在事件發生的早期就直接參與援助，並承諾資源。

      如在本章所討論的，規劃將影響整個重建過程。因此，讓這些組織儘早進到重建程序是有必要的，特別是在早期與政府進行策略規劃溝通的階段就出現；而且策略規劃通常應該由聯合國與其他人道主義機構來領導。

      災後重建程序總是花費比預期或規劃更多的時間。除非是危及生命的情況，否則不應該以節省時間為由，作出忽略對重建來說非常需要的整合、品質、安全或妥善管理等方面的妥協。時間能節省的有限，但人們將與這些決定的後果共存好多年。

      如同其他章節一般，參照其所提到的指導原則。本章將介紹天然災害後的重建脈絡與程序，並為協助全體（包括被遷移者與不遷移者）受災者提供指導。

      本章討論的議題，諸如整合住宅與社區重建的需求、個人與機構重建時各項活動的順序、利害關係人的角色與責任、協調機制，以及在立即應變、長期發展及重建中失去連貫性的風險等事項。

二、實現以人為核心，整合性的重建

      災後重建是一個複雜的過程，包含著許多相互連結的活動。依照災害的規模與本質，參與的人與機構間相對應的反應都會使重建的複雜程度出現變化。以大多數的人道主義與開發活動為例，重建過程往往意謂著一個循環，即是：評估、規劃、計畫開發、執行與監控。

      在不同層級及針對不同目的而組織某些應變元素的人們來說，不同的計畫循環，很可能同時發生。「受災者應該是重建過程的核心，且針對那些會影響他們生活的事項應該有優先決定權」這是一再地被強調的重點。災後重建應該怎麼做？一個越來越能被接受的見解是，在人道主義與開發機構的協助下，政府在災後的第一項任務是去決定社區要做什麼？有能力做些什麼。其餘的，都應該由政府來做。

      這可能是把一個非常複雜的過程過度地單純化，然而，會採用這種途徑正表示，有兩個優先的計畫循環應在災後啟動：一為社區的工作，另一為政府應該做的工作。政府必須去進行宏觀的評估、制定政策、協調非政府組織（nongovernmental organizations, NGOs）及人道主義機構等將協助復原工作的組織，吸引IFIs（國際金融機構）及其他出資者，安排財政機制，並確保所有受災社區可以獲得充分的支持等等。社區有它自己的工作要做：評估它的在地需求、找出弱勢成員、廢物利用、發展社區層級的計畫、同意住宅設計與立即的基礎建設改善、重建社區治理系統，以及如何管理重建基金以備不時之需。

      一個用於重建的整合途徑是去協調這些工作，同時解決什麼是需要做的（例如關於土地利用、重建途徑、環境管理、基礎建設復建、住宅設計與技術選擇、文化與自然資產維護等），以及要如何做（包括機構的角色、公民參與的程度及計畫資金的管理）。手冊中第1篇「重建任務與如何進行」的每一章將涵蓋這些要素之一。

註一：本文譯自Jha, A. K., J. D. Barenstein, P. M. Phelps, D. Pittet, S. Sena, Safer Homes, Stronger Communities A Handbook for Reconstructing after Natural Disasters, The World Bank,2010。第1章。