◎謝志誠 2011/08/14

摘要

        第5章「異地重建或不異地重建」是為了灌輸專案管理人儘量減少異地重建案例的概念，且在無法不採用異地重建時，儘量減少異地重建的範圍和影響。由於一直缺乏嚴格的災害風險評估，異地重建常常成為降低風險的策略，即便風險並不是因為基地的特殊性而引起。本章應該與第4篇「技術參考」中的「重建中的災害風險管理」一併閱讀，該章的內容說明如何實施災害風險評估，以及如何比較降低風險的選項。異地重建是不同於包括世界銀行在內的許多國際組織政策內所定義的「異地安置」。本章說明這些概念的區別、不同的遷移類型與專案設計的含意，例如提供協助的方式等。然而，也有論點認為只要異地重建過程能謹慎地確認其對家戶帶來的社會和經濟影響，並試圖減少它們的影響，如同在異地安置政策裡提供的規範一般，則異地重建途徑是可以支持的。大量的案例研究將說明，異地重建規劃得好或不好的影響；附件則針對依據國際金融公司異地安置政策的異地安置專案，提供系統化的規劃程序。

引言

       異地重建是一種過程。在這個過程當中，社區內的住宅、財產及公共的基礎建設都要在另外一個地點重建起來。災害發生後，異地重建有時會被認為是一種最好的選擇；其理由包括：（1）受災者已經因為災害而遷離了；（2）原居住地已經被判定為不適合居住；或（3）異地重建被認為是降低面對未來災害風險脆弱性的最佳選擇。說實在的，當災害是因為原居住地特殊的結構脆弱性而引起，異地重建當然是恰當的。例如在都市地區，非正式的居住地常常是位於那些因為地形地貌使得基地呈現脆弱性的地區；在農村地區，在錯誤的時間入住或住在洪水氾濫區域者，皆有其脆弱性，且這些問題通常不太可能解決。

        然而，異地重建通常不是正確的解決方法，並不是所有的風險都是因為基地的特殊性而引起，而且異地重建本身也承擔許多的風險。要找到適合的基地來異地重建受災的社區，可能是一項嚴峻的挑戰。不合適的新基地，可能導致生計流失、社區意識及社會資本流失、文化疏離、貧窮，甚至演變到後來，受災者放棄新基地，又返回到原居住地。異地重建的經濟、社會及環境成本，必須在最後決定前謹慎地評估，並且充分考慮其他的減災選項。有時候只將處於風險的社區做一部分異地重建，可能就足夠了。

        本章討論支持與反對災害後受災社區異地重建的理由，以及當異地重建是必要時，風險與降低風險的策略運用。本章也針對那些出於組織方便，在未充分考慮潛在的巨大負面社會後果下，就冒然選擇異地重建者提出警告。本章所討論的範圍並不是世界銀行及其他國際金融機構（international financial institutions, IFIs）所定義的「異地安置」，也不是國際金融機構異地安置政策的總結。然而，這裡所推薦的方法在許多方面是與異地安置政策一致的。

註一：本文譯自Jha, A. K., J. D. Barenstein, P. M. Phelps, D. Pittet, S. Sena, Safer Homes, Stronger Communities A Handbook for Reconstructing after Natural Disasters, The World Bank,2010。第5章。
註二：關於relocation與resettlement的定義
「異地重建（relocation）」，習稱之「遷村」，通常指原居住地因災害之緣故已經不適合再繼續居住，或者面對未來之災害風險，欲降低其易損性或易致災性，把原居住地之居民遷離，並在另外一個基地上，將住宅、社區資產與公共基礎建設重建起來，進而透過社區之重新組織、營造與發展，提供各項服務以支持居民可以在新基地上重新站起來，恢復生活機能。換言之，異地重建是一個過程，其內容不僅僅是硬體的重建而已，還包括生計之恢復，社區、環境及社會等。

異地重建不同於許多國際組織政策所定義之「異地安置（resettlement）」。異地安置可能肇因於災害，但主要還是導因於公共設施之開發而辦理土地徵收，或者因為其他理由而限制土地使用，使得該地區之居民必須被迫離開家園，是一種非自願性之遷移（involuntary displacement）。主導開發或限制土地使用之單位，通常得透過適當之補償或補救措施，以彌補住戶遭受到之直接經濟與社會損失，並採用下列措施讓受影響之居民重新安置：（1）新建住宅、社區，讓受影響者入住；或（2）提供購屋貸款利息補助、租屋津貼，讓受影響者自行選擇遷移地點，重新生活；或（3）利用現有建築物、社會住宅、閒置公共空間等，讓受影響者入住。三者稱之為異地安置措施。

災後之住宅與社區重建因住宅受損之程度可分成修繕補強（repair and retrofit）與拆除重建（demolition and reconstruction），後者更可再依其住宅所在基地是否可以繼續使用、願意繼續或有能力繼續使用而有更多之變化，可以、願意且有辦法繼續在原有基地上重建者稱為原地重建（reconstruction in-Situ），不可以、不願意或沒有能力在原有基地重建者，則提供類似異地安置所採用之措施由受災者選擇在其他地方重新安置，例如：（1）921地震災後提供待售及即將推出之國民住宅，以核定公告出售價格之七折，出售予受災戶；（2）開發新社區提供平價住宅出租（先租後售）及安置弱勢災戶；（3）提供優惠貸款利息補貼等。其中，所謂「不可以」係指原基地已因災害之緣故而不適合再繼續居住者；而「不願意」係指出自於自由意願無意在曾經受災之地點重建家園者；「沒有能力」通常指基地產權複雜，例如祭祀公業土地、集合住宅土地，無法取得多數人同意或願意重建，或因受災者本身經濟能力難以負擔，導致不能在原基地重建者。這些循異地安置之措施者重新安置者，大多因此而切斷其與原有社區之關係。若為維繫社區之關係，針對其中「不可以」原地重建者，選擇另外一個基地辦理重建，則稱之為「異地重建」。

雖然災後住宅與社區重建所採用之措施，有不乏用於異地安置者，惟為避免混淆，本研究將異地安置歸類為因開發行為導致之非自願性遷移，而將異地重建歸類為天然災害導致或為避免可能之天然災害之脆弱性而產生之遷移，至於用於異地安置之措施，則與異地重建併列為災後住宅與社區重建之多元選擇項目，不令使用異地安置一詞。雖然，Jha et al.（2010: 78）進一步將災害導致之異地重建分成自願性與非自願性，但對於如何將異地重建予以分類，則沒有進一步說明，加上其涉及個別自由意願（one’s own free will）與價值判斷，要斷然地將某一異地重建案例稱為自願性，或者稱之為非自願性將有其難度。因此，本研究對於異地重建之討論就不再有自願性與非自願性之分。

異地重建為災後住宅與社區重建政策之一部分，是否於災後重建中實施異地重建，以及辦理異地重建之途徑等，必須由政府於災後綜合損害與損失評估，並與主導災害之機構磋商，進而與受災地區政府、受災社區及受災者，甚至是與非政府組織（non-governmental organizations, NGOs）、公民社會組織（civil society organizations, CSOs）及社會大眾溝通對話後，做出決定。儘管這些決定有時間壓力，但在決策之影響將是深遠，且可能因此而改變受災者未來生活之下，不得不慎。

註三：世界銀行集團，俗稱世界銀行（World Bank），是一個國際組織，總部設在美國首府華盛頓，包括5個成員組織，即國際復興開發銀行（International Bank for Reconstruction and Development，ＩＢＲＤ）、國際開發協會（International Development Association，ＩＤＡ）、國際金融公司（International Finance Corporation，ＩＦＣ）、多邊投資擔保機構（Multilateral Investment Guarantee Agency，ＭＩＧＡ）和解決投資爭端國際中心（International Centre for Settlement of Investment Disputes，ＩＣＳＩＤ）。
註四：國際金融公司（International Finance Corporation）是世界銀行集團的成員，也是全球性投資機構和咨詢機構，建立於1956年7月，總部設於華盛頓，目前，國際金融公司共有178個成員國（包括國家和地區）。