遷村?世界銀行怎麼說 Facebook Plurk Twitter

◎謝志誠 2011/08/06

各執其詞,年復一年

        去年這個時候,莫拉克風災後滿一周年,政府發表「災滿周年重建成果」,人民走上街頭,夜宿凱道,以「反迫遷、反分化」為訴求,要求政府正視「原鄉重建」的意願;一年之後,莫拉克風災後滿二周年,政府舉辦「國際研討會」,並發表「災後重建2周年工作成果」,人民則紛紛提起撤銷「劃定特定區域」訴願及行政訴訟,申請國家賠償,並預計在八月八日前往行政院抗議,以「還我原鄉生存權」為訴求,指控政府上至總統,下至地方無不致力於歌功頌德,企圖再次以經費消耗等數字來爲政績塗脂抹粉,掩飾「災區部落零重建、安全返家無進度」的實情!

        一年前,如此;一年後的今天,也是如此。

        問題出在哪?兩年下來,從中央政府以降,以至於投入重建的民間組織都一致認為他們是在做「對」的事,他們體恤災民之苦,因為組合屋不好,跳過安置而以最快的速度蓋好永久屋送給受災者。而外頭嚷嚷,或傳遞部落內部聲音,或抒發己見者並不認同。他們認為這是個強迫遷居的政策,過程更是製造部落的矛盾與分裂。官方當然是強烈否認,並且誓言要把永久屋基地打造成美如彩虹的永續社區。

        因此,一年之後,第三周年的情景又會如何?

        我只能說,這是一場沒有「錯」的重建,主事者不認為有問題,所以就沒有要解決的問題。因此,未來一年,此番情景將持續,而「聚焦」的聲音會越來越小。

外來聲音,加減聽聽

        與其各執一詞,各說各話,不如聽聽別人怎麼說。

        去(2010)年,世界銀行(World Bank)【註1】發表了由Jha等人編寫的一本手冊《Safer Homes, Stronger Communities A Handbook for Reconstructing after Natural Disasters》。這本手冊的目的在於協助參與大規模災後重建計畫的政策決定者與計畫管理者,如何在災後做好住宅與社區重建的決策。手冊從指導原則切入,提出建議,並反映關鍵的概念,包括參與(participation)、合作(collaboration)、永續性(sustainability)及降低風險(risk reduction)等。

        手冊內容共分成四個部分。其中,第一部分(重建任務及如何進行)第五章,標題為「To Relocate or Not to Relocate(遷村或不遷村)」【註2】,細看其內容,發現頗多值得國人參考之處,事隔一年,再度整理,提供大家參考。

        過去的,或許已經來不及;未來的,永遠來得及。拜託愛好「雄辯」者,不要說「國情不同、民情不同」,就如同請來國際專家學者參加研討會般,「加減聽聽」好不好?!

遷或不遷,非二選一

        Jha在「遷村或不遷村」一章的概述裡頭,強調其目的在於引導計畫管理者儘量減少遷村的案例,並在遷村是絕對必要時,儘量減少遷村的範圍和影響。Jha指出,過去以來,因為缺乏嚴格的災害風險評估,即使風險並非因地而定(site-specific),遷村卻經常成為一個降低風險的策略。不過,只要方法正確,包括確認遷村對家庭的社會和經濟的影響,並試圖使他們緩和下來,適應新的居住地,遷村是可以支持的。

        因此,Jha並不是反對遷村,甚至認為在「災害是因為原居住地特有的脆弱性(site-specific vulnerabilities)而引起,如洪泛區、不穩定的山腰、土壤液化區」、「災害可能造成地形的改變,讓社區基地變得脆弱不再適合住居」、「從原居住地離開可以降低面對未來災害風險脆弱性(vulnerability)」及「脆弱性通常是不太可能解決」等前提下,將脆弱的社區遷移到一個實際上較安全的地方,經常是保護社區免於未來災害傷害的最佳途徑。

        不過,Jha提醒,遷村是一種過程,過程中社區內的住宅、財產及公共基礎建設都應該在另外一個地點重新建立起來。而且,遷村通常不是正確的解決方案,因為不是所有的風險都因當地特性(site-specific)而起,而且遷村本身也承擔許多的風險。要找到適合的基地來搬遷受災害影響的社區,可能是一項嚴峻的挑戰。不合適的基地,可能導致生計的流失、社區意識及社會資本的流失、文化疏離及貧窮,甚至演變到後來,搬遷者放棄新基地,又返回到原居住地。

指導原則

        遷村或不遷村?世界銀行提出下列指導原則:

  • 一個有效或可以產生預期結果的遷村計畫應該是要讓受影響的人們願意站出來協助,且看法或意見是正向且積極的。
  • 遷村不是一個「二選一」的決策。風險可以簡單地靠降低村落的人口,而不是靠著把村落全部的人遷移到另外一個地方來達成。
  • 遷村不是只有把「人」移入新居(rehousing)而已,還得包括生計的恢復,社區、環境及社會資本等的重建。
  • 較好的作法是建立激勵機制,鼓勵他們搬遷,而不是強迫他們離開。
  • 遷村應該儘可能地靠近原來的社區。
  • 當地社區(host community)是受影響的人的一部分,應該被涵蓋在規劃範圍。

遷村失敗,事出有因

        儘管越來越多的研究顯示,遷村是很少成功的,但決策者還是低估災後遷村的社會後果,冒然做出遷村決策。經歸納,造成遷村失敗的因素有:

一、不適宜的遷村基地

        幸福、安全與健康是選擇遷村基地的準則之一。遷村失敗的主要原因之一在於把幸福、安全與健康的權重放得太低。會以不適宜的土地作為遷村計畫的用地,往往是因為該土地可以很快的取得。一般來講,這種土地不是政府擁有,就是被政府所控制,或者它的地形有利於快速用來建造房屋。出於同樣的因素,人類為了防範一個危機(例如海嘯)而移居,卻發現自己已暴露在另一個新的危機,例如因遷村而引起的生計危機、高犯罪率、公共服務不足等。

二、距離維持生計的地點及社會網絡太遠

        接近有就業機會的地區,往往缺乏負擔得起的土地,迫使遷村到土地價格比較便宜的週邊地區。然而,一個不可持續的遷村計畫,其中的一個關鍵因素就是新基地距離維持生命所必需的資源(例如可放牧的土地及食物的來源等)、親戚、社會網絡、生計及市場等太遙遠。此外,即便土地便宜,要把基礎設施和服務帶到偏遠地區,又可能變得非常昂貴。因此,新基地的完整成本分析,應該包括基礎設施的投資及服務的提供,如公共運輸系統。2004年印度洋海嘯斯里蘭卡的案例顯示,當供應商遷移到遠離市場的地方,生計將受到影響。

三、社會文化不當的安置與佈局

        住宅設計、佈置(應該是包括基地的佈局與房屋內部的佈局)及建造方法,經常被歸咎為災後遷村計畫被拒絕或失敗的理由,特別是在農村地區。移居的社區之所以會放棄新基地的理由,經常被提到的有:

  • 使用不熟悉的土地利用方式來規劃安置計畫,導致親屬和鄰里無法聚集在一起。親屬與鄰里間的凝聚力對農村地區而言,是很重要的。
  • 缺乏足夠的空間容納工具棚、牲畜及其他農業的需要,加上土壤條件差,缺乏灌溉、工具、農業投入和牲畜等,導致要在農業地區重新建立以農地為基礎的生計,變得很困難。
  • 錯誤的住宅設計和施工(如缺乏保暖)、有限的平面空間、難以擴充和改良、缺乏家用和生活活動空間等。
  • 不足的接近機會且缺乏公共運輸,特別是前往市場及社會設施的公共運輸。
  • 與當地或鄰近社區發生衝突和產生競爭,這些社區無法從遷村過程得到任何好處,且缺乏資源治理的結構。
  • 將不同種族、宗教或社會背景的社區遷移至近在咫尺(彼此間的距離不很遠),導致社會衝突。
  • 失婚者和女性為戶主的家庭遭受性虐待和肢體暴力。

        如果重建計畫牽涉到土地的合併、佈局的改變,或引進新的住宅設計和建築技術,則大部分的這些風險也適用於現地重建。在這種情境下,擬訂遷村計畫(雖然很簡略),可能是必要的。

四、缺乏社區參與

        諮詢社區的人、請他們來參與基地的選擇與規劃、了解他們的需要與價值,以及從當地的經驗和當地環境的知識獲得領悟等等,都有助於降低遷村的風險。引進外面的勞工來興建新的安置居地,不僅阻止了社區的參與,且剝奪社區成員的就業機會。缺少社區的參與,可能阻礙自主權意識的發展,以及對家及安置居地的責任感,導致疏離感,並養成長期依賴外援的習慣。2004年印度洋海嘯重建案例,為一個費時、成功的實例,過程中,社區參與並負責選擇遷村地點。

五、低估遷村成本的預算編列

        低估遷村成本是常見的,且可能因而削弱整個遷村過程。硬體成本(基礎設施、住宅建築)及軟體成本(指導課程、培訓、社會救助及臨時公共服務)都應該基於保守假設予以預估,且持續資助幾年期間,一直到社區已經能夠完全適應新的居住地,且生計都已經重建起來。估計的數字應包括提供足夠的經費用來協助佔用荒廢或閒置空間的人(squatters),或那些沒有辦法提供土地所有權證明的人,以及其他有土地使用權問題的人。

遷村成功,掌握關鍵

        社區遷移需要透過妥善的規劃及充分的資助計畫等來減緩風險。資助計畫包括土地交換、創造就業機會、確保食物安全、改善衛生服務的取得、到工作地點的交通、共有財產權的恢復,以及社區及經濟發展的支持等。如果能掌握下列關鍵,遷村更可能成功:

  • 受影響的社區參與關鍵的遷村及執行決策,包括基地的選擇、基本需求的界定、安置計畫、住宅設計及執行等;
  • 生計沒有中斷;
  • 水、公共運輸、健康服務、市場及學校是方便、容易到達且負擔得起的;
  • 人們能為自己帶來高感性的、高精神的或高文化的價值,如宗教法器、利用廢棄物製作建築組件、雕像或其他地方性的地標等;
  • 屬於相同社區的人,被安置在同一個基地;
  • 與原居住地的感性的、精神的及文化的依戀沒有太高;
  • 住宅設計、安置居地佈局、自然棲息地及社區設施符合社區的生活方式;
  • 社會、環境及災害風險評估確認原居住地的風險已經不可能被減緩,而社區可以放心地適應遷村基地;
  • 與搬遷者的溝通是頻繁且透明的,解決申訴的機制是有效的;
  • 遷村及減緩經濟衝擊的資助,是充分的,且可以持續一段合理的時間。

小小建議,免蹈覆轍

        遷村或不遷村?如果能不遷村,最好不要遷;如果一定要遷,一定要做好評估,一定要讓社區有參與的機會。世界銀行提出的建議,不妨聽聽。做到的,鼓鼓掌;還沒做到的,值得做的,趕上改進;來不及的,記在心裡就好,不是要打嘴砲,辯到你死我活。

  • 如果有可能的話,要避免遷村。特別避免遷村到遙遠的地方。要盡最大的努力,保持社區在一起。
  • 如果遷村正在被考慮,一定要針對遷村的環境、社會及經濟風險,以及替代地點的風險舒緩策略成本,有一個詳細的、參與式的評估。
  • 政府不僅應該在他們自己的住宅計畫中避免遷村,而且應該約束非政府部門重建計畫內的遷村村方案。因為,非政府部門所以常挑選遷村,一方面是為了獲得較高能見度,另一方面則是為了管理方便。
  • 接受遷村的社區應該要求參與重建的機構,在基地鑑定及遷村過程,給他們一個主導的角色。
  • 參與重建的機構應該決定如何針對遷村計畫安排財務的聯合監督,以及如何確認監督結果可以融入進行中的計畫。
  • 如果遷村沒有辦法避免的話,一定要組織社區遷村委員會參與決策過程。
  • 機構應該聘請夠資格且有經驗的專家提供服務,協助遷村計畫的設計及執行。
  • 在遷村地點提供水、電、醫療服務、學校、市場、警察局及公共運輸等基本公共服務等,其技術、財務與體制上的可行性到底如何?應該在計畫階段就要講清楚。一旦確定要遷村,這一切都必須在遷村前就已經到位。
  • 在專家的協助下,透過遷村計畫好好地規劃搬遷者如何經協助回復他們的生計活動,或者在遷村地點開展他們不同的生計。
  • 個人或集體文化財產的遷村,要有規劃。
  • 評估及舒緩遷村對當地社區的衝擊(或影響),並針對防止社會衝突與犯罪問題、青年人犯罪及二次遷移等作好準備。
  • 透過設計、預算編列及貫徹措施,防止已遷村的社區或居民回去原居住地。
  • 預估遷村計畫所需的時間及牽涉的費用務必保守。

註1:世界銀行集團,俗稱世界銀行(World Bank),是一個國際組織,總部設在美國首府華盛頓,包括5個成員組織,即國際復興開發銀行(International Bank for Reconstruction and Development,IBRD)、國際開發協會(International Development Association,IDA)、國際金融公司(International Finance Corporation,IFC)、多邊投資擔保機構(Multilateral Investment Guarantee Agency,MIGA)和解決投資爭端國際中心(International Centre for Settlement of Investment Disputes,ICSID)。

註2:relocate,有人翻譯成搬遷、再安置、重新安置;另外一個字resettle,有人翻譯成重新安置、重新定居。由於手冊聲明其所稱relocate,不同於其他國際組織所稱的resettle,為區隔兩者,並與國內用詞一致,將前者譯為「遷村」,後者譯為「移居」。