壹、前言

        發生在1999年9月21日凌晨1時47分之大地震重創臺灣。面對重大災難，政府除在第一時間成立「緊急應變小組」、「921地震中央處理中心」、「災情應變小組」與「救災中心」，宣布「發放救助及慰問金」、「受災戶原有房屋借款本金展延5年」、「提撥郵政儲金轉存款1,000億元，辦理長期低利、無息購屋、住宅重建或修繕貸款」等緊急因應措施外；基於緊急救助、安置及重建之需要，經行政院會議決議，依中華民國憲法增修條文第2條第3項規定，於9月25日發布《緊急命令》。

        由於《緊急命令》之施行期限至2000年3月24日止，為因應震災救助、安置工作告一段落後，使各級政府在推動災後重建工作上有明確之原則可資遵循。由行政院經濟建設委員會擬定之《災後重建計畫工作綱領》，經1999年11月9日行政院921震災災後重建推動委員會（簡稱921重建會）第8次委員會通過。

        之後，又決定參考日本政府於1995年1月17日阪神大地震後，三個月內完成制定「阪神・淡路大震災復興の基本方針及び組織に関する法律」之做法，制定任務性與限時性之特別法《921震災重建暫行條例》。

一、生活重建藍圖

        《災後重建計畫工作綱領》在揭櫫六項重建目標與八項重建原則外，進一步將整體重建計畫分為「公共建設計畫」、「產業重建計畫」、「生活重建計畫」與「社區重建計畫」等四大項。其中，「生活重建計畫」部分，以「掌握協助對象，幫助確實需要幫助的人」、「有效利用政府、宗教及其他民間團體資源」、「配合重建需要，優先運用災區人力」、「鼓勵災民自立自強，合力重建家園」、「強化災區醫療服務、公共衛生及環境維護，防範傳染病發生」、「重視災區學生、民眾及救災人員之心理復健及社會心靈重建」、「加強民眾防災應變能力及知識之宣導」作為規劃要領，鼓勵民間企業、個人、宗教及其他民間團體從事有關心靈重建、學校教學及學生輔導、社會救助及福利服務等工作。

        生活重建計畫之類別、分工及工作內容如下：

• 社會救助及福利服務
  
  • 分工：內政部主管，國防部、原民會、文建會配合。
    
  • 內容：針對受災對象之不同需求，結合宗教及其他民間團體力量，訂定各類救助措施，分工合作，提供災區失依老人、孤兒、身心障礙者及生活扶助戶之後續協助與照顧，並協助組合屋臨時社區住戶建立社區意識，協助災民重建生活。
    
• 心靈重建           
  
  • 分工：文建會主管，內政部、國防部、教育部、衛生署、青輔會、原民會配合。
    
  • 內容：結合宗教及其他民間團體力量，透過文化宣導活動、心理諮商、講習、訓練課程等，辦理災民、救災人員及社會大眾心靈重建工作，撫慰社會大眾之心靈創傷。
    
• 學校教學及學生輔導
  
  • 分工：教育部主管。
    
  • 內容：結合大專校院及民間團體力量，協助災區學校復課及學生就學，辦理學校師生心理輔導及心靈重建，並協助私立學校修復、重建學校建築與教學設施。
    
• 就業服務
  
  • 分工：勞委會主管，青輔會、原民會配合。
    
  • 內容：配合災後工作之推動，妥善調配重建所需人力、輔導原住民投入重建工作；加強失業輔助、就業服務及職業訓練等措施，協助災區失業災民就業。
    
• 醫療服務及公共衛生
  
  • 分工：衛生署、環保署主管，原民會配合。
    
  • 內容：協助災區民眾免除就醫障礙，維持正常健保醫療服務，加強災區防疫及環境維護，避免發生傳染疾病與重建災區醫療體系。

二、生活重建法制化

        依照《災後重建計畫工作綱領》揭櫫之重建原則，生活重建計畫定位在「中央主導，民間支援，地方配合」，但有關災民安置、生活、醫療及教育扶助事項，以及協助失依兒童撫育、身心障礙者照顧及失依老人安養、社區重建之社會與心靈重建等所需經費，卻是由中央各部會向財團法人九二一震災重建基金會（簡稱921基金會）申請補助。地方政府部份由各縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所收受民間捐款辦理。

        這種「中央主導」，卻「以民間捐款解決生活重建」之做法，反應在行政院所提出之《九二一震災重建暫行條例（草案）》，當然就沒有將民間所關心之生活重建納入條例中。為此，「全國民間災後重建聯盟」（簡稱全盟）一方面提出批判，二方面透過立法委員陳其邁提出全盟版之《九二一震災重建暫行條例（草案）》，建議在條例中增闢「生活重建」專章，明定政府應自行或委託民間機構於各鄉（鎮、巿）設立生活重建服務中心等條文。

        全盟之積極參與，除了引起立法委員之熱情回應外，也引起行政院之重視，即便《九二一震災重建暫行條例（草案）》已送立法院審議，仍二次邀請全盟代表協商。最後，在民間團體、立法院委員與行政部門之共識下，《九二一震災重建暫行條例》（簡稱921條例）納入「協助居民生活重建」專節（第4節）與7條條文（第22~28條）。其中，最引人注目者為第22條：「縣（巿）政府應自行或委託其他機關、社會福利機構或團體，於各災區鄉（鎮、巿）設立生活重建服務中心，提供居民下列服務︰一、福利服務︰對失依老人、兒童少年、身心障礙者、變故家庭、單親家庭、低收入戶、原住民或其他弱勢族群之生活需求，提供預防性、支持性與發展性之服務。二、心理輔導︰提供居民、學校師生及救災人員個別式與團體式之諮商輔導及協助醫療轉介。三、組織訓練︰協助發展社區組織，辦理重建服務人員有關社會福利、心理重建等相關教育與訓練。四、諮詢轉介︰提供居民有關福利措施、就業、法律、申訴、公共建設、產業重建、社區重建及其他與重建相關服務與資訊之諮詢、轉介與媒合。」「縣（巿）政府得視人口密度、受災程度及弱勢需要，增設生活重建服務中心，並應於五十戶以上之臨時住屋聚集處及原住民聚落，設置生活重建服務聯絡站。生活重建服務中心應配置社工、心理輔導及其他相關專業人員。」

        從20世紀末之日本阪神淡路大地震、臺灣921集集大地震，以至於21世紀初之中國汶川大地震，2009發生在臺灣南部之八八水災，「以人為本」已經成為進步國家投入災後重建之基本方針。從「人」出發，最為迫切之災後重建課題，當然就是如何解決其生命與生命息息相關之問題，「生活重建」與「住宅重建」自然成為兩個最主要之課題。

        為傳承921災後重建經驗，本文以《災後重建計畫工作綱領》生活重建計畫之「社會救助及福利服務」為主。先介紹政府於921災後為扶助受災民眾，舒緩其困境，所提供之「善後救助與緊急安置」措施，其次介紹政府與民間經由討論所確定之「社會救助及福利服務」計畫協助範圍、對象與內容；然後，就執行面之經費來源，分別介紹「民間捐款」與「政府預算」支持之「社會救助及福利服務」計畫。