全文發表於社區發展季刊第131期

NGO Experiences on Post-Disaster
Self- reliant Reconstruction of Congregate Housing

Abstract

Under rapid growth of industry, commerce and land use intensity, congregate housing has become a major residuential pattern in urban areas. Congregate housing is a condominium building that is partitioned by several persons. The application of reconstruction or repairment should be agreed by most co-owners, and the total land areas and the total floor areas of the legal buildings owned should be more than 50% of all. The procedures are very complex and time-consuming. If not prepared in advance, the victims will face serious challenges.Focus on the 921 post-disaster congregate housing reconstruction, this article describes the background of the formation of urban renewal recstruction policy, how NGOs construct the platform of self-reliant reconstruction, and discusses the loan financing System. From the post-disaster housing reconstruction information, the plateform of self-reliant reconstruction are veified. Some of the problem-solving experiences accumulated are indeed worth recording for reference in normal time self-reliant community renewal operations. Information may be used to cope with other major disaster housing reconstruction operations.
Keywords: urban renewal, NGO, post-disaster reconstruction, self- reliant, congregate housing

摘要

在工商產業與土地使用強度成長下，集合住宅已成為都會地區主要之住宅型態。集合住宅是一種區分所有建築物，辦理重建或修繕必須要經過多數共有人且其持有產權亦為多數同意才可行。程序非常繁瑣且費時。若未事先作好準備，一旦發生災難導致集合住宅毀損需要重建，受災者勢必面對嚴峻之挑戰。本文以921災後之集合住宅重建為主題，依序說明之更新重建政策之形成背景，非政府組織如何建構自力更新重建協力平臺，並探討其中之關鍵－融資撥貸機制。災後集合住宅之重建資料，除可驗證協力平台確有其功效外，921災後自力更新重建所累積之經驗也值得加以檢討改進，並運用於平時之自力更新及未來可能之都會型災難重建。 關鍵字：都市更新、非政府組織、災後重建、自力更新、集合住宅

一、前言

        在工商產業快速成長下，農村人口大量湧向都會地區，導致都會地區土地使用強度不斷提升，公寓大廈（Apartment building）、集合住宅（Congregate housing）及連棟住宅（town housing）成為主流，所佔比例從1981年之61.49%，上升至1996年底之66.4%，再上升至2005年底之66.68%；相對地，傳統式農村住宅則由13.93%，下降至1996年及2005年之9.09%及8.55%（營建署，2006）。所謂「集合住宅」，依《建築技術規則建築設計施工編》第1條第1項第21款之定義，指具有共同基地及共同空間或設備，如污水處理設備或管理社區中心等，並有三個住宅單位以上之建築物。「連棟住宅」，依《國民住宅社區規劃及住宅設計規則》第2條第1項第3款定義，指含有三個以上相連住宅單位之建築物，每一住宅單位之左右以牆與其他住宅單位分隔者。不論建物種類和規模，只要在構造上或使用上或建築執照設計圖樣上標有明確界線，其建築物及基地得區分為數部分，除專有部分外，尚有共用部分者，均為《公寓大廈管理條例》第3條第1項第1款所稱之「公寓大廈」。綜合以上定義，本文將所探討之對象限於有五個住宅單元（含）以上之區分所有建築物，並稱之為「集合住宅」，是《民法》第799條及《公寓大廈管理條例》第3條第1項第1、2款所稱，一種由區分所有權人區分而各專有其一部分，並就共同部分共有之建築物。

        由數個住宅單元及數個區分所有權人所組成之集合住宅，其空間規模雖未及《社區發展工作綱要》為社區發展工作所稱之「社區」，然從「社區是居住某一地理區域，具有共同利益關係，共同服務體系與共同發展能力或潛力的一群人。」之定義（徐震，1992），以及《國民住宅條例》將政府統籌規劃辦理之國民住宅直接稱為「國民住宅社區」等來看，即便集合住宅之區分所有權人間有不同之文化背景、不同之社會關係網絡，甚至有不同之歷史淵源，然因彼此居住於同一地理空間、也因產權區分而產生共同之利益關係，將集合住宅稱為「集合住宅社區」屬社會大眾所能接受之詞句，即便彼此對社區之認同有所不同。

        早期關於區分所有建築物之法律，僅見於《民法》物權篇，一直到1995年《公寓大廈管理條例》制定公布後，區分所有建築物或公寓大廈住戶間之規範才有了法律依據。《公寓大廈管理條例》以加強公寓大廈之管理維護，提昇居住品質為目的，除住戶權利義務之規範外，亦明定區分所有權人會議之組成、管理委員會之組織及選任。然因「社區發展」或「社區營造」之理念，並未深入集合住宅社區，導致集合住宅社區因管理維護費用負擔、共用部分之使用問題所衍生之爭議層出不窮，因此而怒目相向者屢見不鮮。

        台灣位於環太平洋地震帶，地震頻繁，並且經常有強烈地震發生。強烈地震一發生，若範圍涵蓋人口密集地區，勢必造成大量房屋毀損，集合住宅亦難以倖免。震災前，政府有沒有針對集合住宅產權共有之特性，提供周全之重建法令與機制？區分所有權人對於相關法令是否熟悉？管理委員會運作是否健全？社區意識與鄰里關係如何？一旦發生震災並導致建築物毀損，則因承平時期未作好準備而衍生之考驗，勢必非常嚴峻。

        本文以921大地震為例，探討集合住宅因震災毀損而自力更新重建之民間經驗。文章先介紹震災前關於集合住宅重建之法令背景，其次說明震災重建初期，政府對集合住宅重建之政策引導，以及民間如何啟動自力更新重建之契機；然後說明更新會作為自力更新核心所不可或缺之因素，以及協力者與更新會於協力平臺上之互動關係，再特別強調自力更新之關鍵－融資撥貸機制。最後，從災後集合住宅之重建資料，驗證民間建置之協力平台確有其功效，進而建議將921災後自力更新重建所累積之經驗加以檢討改進，運用於當前「愛台12建設總體計畫」－「都市及工業區更新」項下之「推動住戶整建維護及自力更新」與都會型災難重建。

二、法令與政策背景

        從《公寓大廈管理條例》第3、4、13、31條條文來看，集合住宅具基地持分共有，且與建築物有不可分離之特性。區分所有權人於有「嚴重毀損、傾頹或朽壞，危害公共安全之虞」或「因地震、水災、風災、火災或其他重大事變，肇致危害公共安全」等情形時，欲辦理建築物之重大修繕、改良或重建，須經區分所有權人會議於區分所有權人三分之二以上及其區分所有權比例合計三分之二以上出席，出席人數四分之三以上及其區分所有權比例占出席人數區分所有權四分之三以上同意，始得決議辦理。若有部分所有權人不同意出具土地使用權同意書，依1982年7月12日內政部台內營字第092244號函及1997年5月20日台（86）內營字第8672833號函之解釋，起造人欲申請建造執照或雜項執照須具備之土地權利證明，得依《土地法》第34條之1規定之程序，檢具通知其他共有人之證明文件，始得滿足《建築法》第30條之規定，不得以區分所有權人會議紀錄取代。《土地法》第34條之1及《公寓大廈管理條例》雖提供可透過有多數決處分共有產權之基礎，惟要據以作為集合住宅重建之法源，恐缺乏明確可資依循之規範，且有曠日費時之疑慮。

        相較之下，為補充《都市計畫法》有關舊市區更新之原則性規定之不足（註1），並以促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善其居住環境，增進公共利益為目的，於1998年制定公布之《都市更新條例》則明確規範更新之處理方式、實施方式、更新地區之劃定、更新事業概要之擬定及申請、更新事業計畫及權利變換計畫之擬定、變更、核定及執行，並提供有容積獎勵、稅捐減免、監督及管理等配套（立法院，1998）。成為都市計畫範圍內，劃定更新地區，實施重建、整建或維護等措施之法源，其推動流程如圖1所示。

圖1 都市更新推動流程

        921震災後，為讓各級政府研擬重建計畫有原則可資遵循而訂定之《災後重建計畫工作綱領》，針對都市計畫內災區適合採都市更新方式辦理重建者，建議依《都市更新條例》劃設更新地區及更新單元，採區段徵收、市地重劃或權利變換等方式辦理重建、整建與維護等，並得依《都市更新條例》規定，給予容積獎勵與稅捐減免（行政院經濟建設委員會，1999）。

        另，為落實執行《緊急命令》簡化行政程序之規定，內政部依據《中華民國八十八年九月二十五日緊急命令執行要點》第6點第2項規定訂定之《九二一震災地區都市更新程序簡化作業規定》，以及稍後制定之《九二一震災重建暫行條例》進一步將更新地區之劃設、擬定或變更都巿計畫之審議、擬定或變更都巿更新計畫之核定、事業概要之擬具、公聽會與公開展覽之舉辦、公開展覽之期間等予以簡化或縮短。其中，特別針對更新單元內土地及合法建築物所有權人人數及所有權比例達一定標準者，准予逕行擬定都巿更新事業計畫，免先擬具事業概要申請核准。若實施者可取得更新單元內全體土地及合法建築物所有權人同意，更可免舉辦公開展覽及公聽會。

        因為政策之引導，加上程序之簡化，循都市更新程序辦理集合住宅重建成為主流，《都市更新條例》也因此成為集合住宅重建之重要依據。

三、921災後重建初期

         1973年修正《都市計畫法》增訂「舊市區之更新」專章後，除臺北市政府曾於1983年訂定《臺北市都市更新實施辦法》，以區段徵收方式完成柳鄉社區、八德路饒河街口附近地區、大龍段蘭州國中北段地區及台北工專北側地區等更新案（國家政策網路智庫，2010），再於1993年增訂「獎勵民間投資都市更新建設事業」專章外，主要災區之縣（市）政府對於都市更新之實施相當陌生，何況是對於專業法令更為陌生之多數民眾，能夠輔導受災者辦理集合住宅更新重建之專業者更是有限。

         儘管如此，災區卻處處出現都市更新之願景。有人提議由政府或銀行公會，成立共同基金，將銀行承受之債權集中處理，進行整體都市更新、鄉鎮再造等建設；也有鄉鎮準備著手進行「造鎮計畫」（李莉珩，1999；林貞平，1999；華英惠，1999；葛珮育，1999）。營建署訂頒之《災後社區重建計畫內容及作業規範》規定鄉（鎮、市）重建綱要計畫下劃分之都市更新地區所需規劃經費，由各該縣政府、鄉（鎮、市）公所民間捐款支應，並得向財團法人九二一震災重建基金會（以下簡稱921基金會，註2）申請補助，按更新單元戶數之多寡，每一更新單元補助額度在160~240萬間。此舉之下，來自各地之規劃團隊群集災區，不少地方飄揚著重建規劃團隊之鮮明旗幟或看板（莊芳銘，2000a；莊芳銘，2000b）。這種現象在921大地震周年前夕，遭致媒體嚴厲批評（中國時報，2000）。

四、自力更新之啟動

         2000年6月，921基金會於局部改組後，將協助集合住宅重建納為優先任務之一。於邀請相關單位研商對策後，擬定「築巢專案之協助受災集合住宅（社區）更新重建方案」，補助受災戶自組更新會或其委託都市更新事業機構為實施者之行政費用，以及更新會委託專業者擬定更新事業計畫與權利變換計畫（註3）所需之服務費用。為同步提昇地方政府主管機關人員、專業者與受災戶對於都市更新法令之認識，除於2000年8月、10月、12月舉辦三梯次之講習課程及三場次之經驗交流座談會外（謝志誠之觀察學習與經驗分享，2010），再將講習內容、法令規定及相關文件予以彙編，出版《九二一災後社區更新重建手冊》（謝志誠，2000）。

         由於「築巢專案之協助受災集合住宅（社區）更新重建方案」具「明確之補助標準」、「搭配法定更新計畫審核程序之撥款期程」及「文到一週內補助款到位之效率」等特色；加上災區直轄市、縣（市）主管機關為縮短集合住宅之更新重建時程，於鄉（鎮、市）重建綱要計畫（註4）中直接將震損並已拆除之集合住宅基地範圍劃定為更新地區，並指定為更新單元（謝志誠，2001）。使得「以更新單元土地及建築物所有權人為主體，籌組更新會，自行或委託專業者擬定都市更新事業計畫及權利變換計畫申請核准，進而主導計畫執行，並辦理成果備查，完成更新會解散清算」之更新重建模式－「自力更新」得以順利啟動（註5）。

         不久之後，就有草屯鎮水稻之歌第七期、東勢鎮名流藝術世家兩棟集合住宅社區所有權人發起籌組更新會，分別於2000 年9月26、27日經南投縣政府、臺中縣政府核准立案，對於都市更新觀念得以在重建區札根發芽，具有帶頭之效果。

五、自力更新之核心及協力者

         從自力更新之精神來看，更新會無疑地成為推動重建之核心。更新會為法人組織，由更新單元內土地及建築物所有權人所組成，可視為既有社區關係之延續。由於地震災害之發生，事出突然，如何將既有良窳不齊之社區關係在災後不久即融入以重建為目標之更新團體，是一大考驗。因此有無熱心且無私之社區人士出面籌組更新會，擔綱更新會後續運作之核心者（理、監事及幹部），往往成為更新重建能否成功之關鍵。災後遲遲無法重建之社區，或者啟動後問題叢生之社區，往往就因缺乏熱心且無私者願意出面扛起責任，或因其有私心而得不到信任有關。

         除了無私奉獻之核心者，會員態度對於更新重建進程也影響甚鉅。若多數會員冷漠旁觀，雖無礙更新之進程，但潛在之問題往往延後至計畫執行階段才發生，且一爆發就難以收拾。相對地，若有會員動輒以監督之名，對更新會運作及更新相關計畫提出質疑，進而向外陳情或檢舉，不僅會造成更新會運作之困擾，甚至打擊核心者及政府部門承辦人員之士氣，導致計畫失敗。因此更新會之核心者對內維持組織之正常運作，爭取會員參與及信任，對外建立與政府部門、專業者及資金提供者之聯絡窗口，會員們積極、理性參與，並坦誠相對等等，都是更新會作為自力更新核心所不可或缺之元素。

         自力更新之推動，除更新會之「自力」外，尚得需要建置一個有利於自力更新重建，至少含括「補助更新會之行政費用及其委任專業者擬定更新相關計畫之服務費用」、「提供專業諮詢及個案輔導」、「辦理融資撥貸，提供計畫執行期間資金（即融資撥貸機制）」、「補助並降低部分共同負擔」等協力方案在內之協力平臺，讓更新會及協力者得以透過協力平臺進行良性互動（圖2）。至於自力更新之協力者，從法令規範與實務運作之角度來看，至少含括專業者、政府部門、承貸921重建家園貸款之金融機構、計畫執行期間之資金提供者等。協力者與更新會之互動內容或應注意事項包括：

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