從特定區域到安全堪虞地區 Facebook Plurk Twitter

◎謝志誠 2011/12/30

         遷村條款規定,特定區域的劃定必須經與原居住者諮商取得共識。諮商的標的為何?以及要諮商到何種程度才算是「取得共識」?法律規範未臻明確,內政部遂於2009年12月23日修正《劃定特定區域與住宅分配辦法》時,遂增訂第2條之1規定:「本條例第20條第2項所稱與原住居者諮商取得共識,係就政府安置方式,經諮商取得原住居者意願,並予以尊重之共識。」此外,由2009年12月30日莫拉克重建會第9次會議通過的《莫拉克颱風災區劃定特定區域說明書》及《家園重建計畫》所強調的「以人為本,尊重多元文化」的家園重建原則來看,政府曾經有意以「安置方式」作為諮商標的,爭取原居住者認同其所揭示的家園重建原則,進而接受特定區域的劃定。如此作法,確實有助於透過社區的充分參與,保留原居住者的自主性,緩和強制遷村所可能帶來的傷害。因此,此一諮商階段所要達成的共識標的有二:(1)接受原居住地為「不安全」,已經不能再繼續居住的事實;(2)認同家園重建原則,同意接受異地安置。

         然而諮商過程卻遭致反彈,有受災者與民間團體前往行政院陳情反對劃定特定區域,有屏東縣霧臺鄉、三地門鄉、來義鄉與高雄縣桃源鄉原住民部落族人攔阻官方勘查行程,拒絕滅族式的特定區域劃定。2010年8月6日晚間更有原住民夜宿總統府前凱達格蘭大道,以「反迫遷、反分化」為訴求,希望政府正視「原鄉重建」的意願、「不要用遷村來分化我們」。八八水災高雄縣原住民部落再造聯盟理斷牧師更沉痛指出:「我們是人,不是給你搬來搬去的觀賞用動物。…劃定特定區域政策…傷害我們原住民太過,不應執行。」

         到底問題癥結在哪?莫拉克重建會在其出版的周年成果彙編中指出:「問題在於原住民對於土地的強烈情感,不願意遷離,就算非得遷離也希望就近安置,也擔心劃定特定區域之後的權益受損。」政府很清楚部落內看法不一,需要更多的時間進行磨合。但面對重建速度、質、量間的權衡,政府提出2010年7月底前就要完成永久屋興建,讓受災者在8月8日災滿一年以前進住的目標,理由當然是希望受災者儘快入住永久屋,但也為了避免社會大眾質疑政府的重建效率。

         因此,政府或民間團體在諮商過程,甚至還在緊急安置階段,就要求受災者儘速簽署申請永久屋意願書(或切結書)。官員們更是在諮商會議中不斷強調安置與劃定特定區域的連結性:「劃定特定區域才能夠啟動安置的相關程序,方便處理需要安置的區域。」,並且不斷釋出:「不用居民出錢。永久屋,房子是你所有的…」、「劃定特定區域對災民只有優點、協助,無任何負面缺點…」「三年後重建條例就結束了…就都沒有了,那些福利措施都沒有了…」等訊息。居民質疑:「為何劃設才有重建照顧?是否不劃定政府就不能夠幫助災民?」民間團體代表也發言:「為什麼災防法已經有法源保障安置,還要用到特別條例?」,但官員卻回應:「重建委員會就是根據條例的,照你這麼說,乾脆不要重建會好了。」模糊了問題的焦點。1月14日桃源鄉勤和村諮商會議上勤合村長的發言,就清楚點出居民與官員、永久屋與劃定特定區域間的矛盾情結:「…前幾天縣長來說,劃定特定區域是要方便村民申請到永久屋裡面,我發現這是釣魚的魚餌,過了兩年,如果發現沒有辦法生活,難道還可以回到原來的土地上嗎?我要求中央不可以條件交換,讓需要永久屋、中繼屋、留鄉重建的人,自己選擇…。現在交換房子讓我們去永久屋,過了兩年,發現不能生活了,難道可以在平地要飯嗎?要求直接用不安全部落來申請永久屋就好了。」

         桃源鄉樟山部落重建委員會也在1月15日召開的「拉芙蘭村樟山部落、阿其巴部落與梅山村梅山口部落特定區域諮商會議」提出「只要勘查為不安全地區就應當可以申請永久屋,不應當以劃定特定區域為申請要件」的主張。對於居民的期待,莫拉克重建會官員答覆:「特定區域是一個法定的程序,鄉親希望劃定特定區域不要和永久屋掛鉤,歷次會議紀錄都有把它寫進去,一定是尊重我們參加鄉親的意見,而且每一個人的意見我們都尊重。」「關於不要用劃定特定區域這樣的名詞,是否用安全堪虞就可以,必須修法。」

         究竟是為了回應居民的期待,或是為了突破劃定特定區域的瓶頸,政府決定改採迂迴策略:(1)凡是無法經諮商達成共識的「不安全」土地就暫時不予劃定為特定區域,而改以「安全堪虞地區」核定;(2)於2010年1月25日修正《劃定特定區域與住宅分配辦法》第10條,將「災區房屋所在地區,經劃定機關審定報請重建會核定為安全堪虞地區之遷居戶」增列為永久屋申請資格之一,並刪除該辦法第2條之1關於諮商取得共識的定義。如此一來,就不再有必須與原住居者諮商取得共識的困擾,凡是經勘查評估為「不安全」的土地,或「留在原居住地」或「接受政府安置」悉由原居住者自主決定。

         這可以視為一種化解部(聚)落內部爭議的策略-讓願意遷居者與願意留在原居住地者彼此不再相互牽制,符合部分災區民眾「劃定特定區域不要和永久屋掛鉤」的期待;或者也是一種裂解部(聚)落內部的動作-「化整為零」,將部(聚)落、社區解體成「戶」。

         莫拉克重建會則認為這是「政府作為與關鍵點的突破」。至2011年7月14日止,已完成160處劃(核)定作業,包括98處特定區域與62處「安全堪虞地區」。數字顯示:(1)非原住民聚落接受劃定為特定區域的比率為73.5%,高過原住民部落的41.9%;(2)至少有5個經評估為安全的部(聚)落,亦被認定為特定區域或安全堪虞地區。