從日本復興基金,談災後重建基金之準備 Facebook Plurk Twitter

    日本地方政府於重大災害後,透過地方交付稅制度設立「復興基金」支援災後重建,已行之有年。最早,可回溯至1991年長崎縣為雲仙普賢岳活火山爆發災後重建而設立之「財團法人雲仙岳災害對策基金」;之後,又有因阪神?淡路大地震、新潟縣中越大地震、石川縣能登半島地震及新潟縣中越沖地震,依序成立之「阪神?淡路大震災復興基金」、「新潟縣中越地震復興基金」、「能登半島地震復興基金」與「新潟縣中越沖地震復興基金」。重大災害後,利用既有制度由地方政府成立「復興基金」補充行政之不足,並提供長期性、安定性與機動性之支援,已成為日本政府處理災後重建之重要手段。921大地震後,政府除透過特別預算之編列,設置官方之「社區重建更新基金」外,另為統籌運用「行政院九二一賑災專戶」及「內政部九二一賑災專戶」之民間捐款,成立「財團法人九二一震災重建基金會」,其績效、功過與成敗留待歷史評價。惟彼此間之功能互補,不僅解決集體住宅遷建、重建與修繕之難題,且資源分享之運作模式,確也提供各級政府、災民(組織)與民間團體申請資源及參與重建之平台,成為921災後重建之特色。相較於日本因地制宜、與時俱進之復興基金,臺灣何不深入檢討921災後官民基金之運作經驗,進而備妥災後重建基金機制,以便逢災啟動運作?

一、日本復興基金

    1991年6月3日位於島原半島中央之雲仙普賢岳活火山爆發火山碎屑流,造成44人死亡、12人重傷、1,399棟住家毀損。同年9月26日,長崎縣為支援災民之重建、提供農林水?業之災害救濟,並促進促進工商業和旅遊業之復甦,出資30億圓(基本財?)成立「財團法人雲仙岳災害對策基金」,並透過地方交付稅制度,於取得中央政府舉債與支付利息許可後,向金融機構貸款1,000億圓作為運用財?,以其孳息及60億圓之捐款投入「災民自立復興支援事業」、「農林水?業災害對策及復興事業」、「商工業及觀光振興事業」及「其他災害對策復興振興事業」等共73項計畫,累計使用經費約275億。「財團法人雲仙岳災害對策基金」於2002年9月解散,剩餘財產約12億7千萬圓,交給島原市深江町。

    1995年1月17日阪神 淡路大地震後,兵庫縣與神戶市為大地震後之早期復興,救濟並協助受災者自立,共同出資200億圓(基本財?)成立「阪神?淡路大震災復興基金」,並援用地方交付稅制度,由兵庫縣與神戶市以2:1之比例,向金融機構貸款8,800億圓作為運用財?。至2007年底,利用其孳息投入之事業計畫共114項(包括住宅對策事業34項、?業對策事業33項、生活對策事業32項、教育對策事業11項、其他總合復興對策事業4項)、累積使用經費達3,550億圓。2006以後,因事業規模縮小,基本財產由200億圓縮減為1億圓,10億圓作為事業必要之財源,移至運用財產中,其餘189億圓,則贈與兵庫縣及神戶市。至2009年3月底,運用財?已降至29億圓。

    2004年10月23日新潟縣中越大地震後,新潟縣為大地震後之早期復興,救濟受災者,並使受災地區得以重生與發展,於2005年3月1日出資50億圓(基本財?)成立「新潟縣中越地震復興基金」。預計至2015年2月底,將以3,000億之運用財?孳息600億圓投入各項長期、安定及機動性之復興對策及事業計畫。至2009年3月底,「新潟縣中越地震復興基金」發展出之事業計畫共有131項,包括生活對策事業34項、住宅對策事業17項、僱用對策事業6項、?業對策事業17項、農林水?業?策事業計畫27項、觀光對策事業2項、教育文化對策事業10項、記錄廣播對策事業2項、地域復興支援事業9項、二重被災者緊急對策事業7項。

    2007年3月25日石川縣能登半島地震及2007年7月16日新潟縣中越沖地震後,石川縣與新潟縣又分別成立「能登半島地震復興基金」與「新潟縣中越沖地震復興基金」。因此,近20年來日本政府於大規模災害後,設置之復興基金共有5個。如表一。

表一  歷年來日本成立之災後復興基金

基金名稱

成立日期

基本財產

運用財產 (利率)

事業計畫

事業經費

災損情形

雲仙岳災害對策基金

1991.9.26

30億

1,060億(6.3、5.5、3.0%)

73項

275億

死亡44人、重傷12人、屋損1,399棟

阪神?淡路大震災復興基金

1995.4.1

200億

8,800億(4.5、3.0%)

114項

3,550億

死亡6,437人、重傷43,792人、屋損639,686棟

新潟縣中越地震復興基金

2005.3.1

50億

3,000億(2.0%)

131項

600億

死亡68人、重傷4,795人、屋損121,495棟

能登半島地震復興基金

2007.8.20

0.3億

500億(1.5%)

28項

35億

死亡1人、重傷338人、屋損29,381棟

新潟縣中越沖地震復興基金

2007.10.17

30億

1,200億(1.5%)

71項

90億

死亡15人、重傷2,316人、屋損43,006棟

資料來源:室崎益輝。2009。阪神淡路大震災之教訓。P.202。

1.1 財源

    依據復興基金之設置與財源來看(圖一),運作之財源雖由地方政府向金融機構舉債取得,稱為「運用財產」或「事業基金」,無息借予復興基金,再由復興基金存入金融機構,以金融機構之付息作為推動各項事業計畫所需,然地方政府支付舉債之利息,卻由中央政府透過地方交付稅措施予以支付。其中,「運用財產」並無實際用於事業計畫,只是作為取得推動事業計畫資金之本金,最終必須由復興基金歸還給金融機構。除了「運用財產」外,地方政府於設立基金時,必須捐出一筆資金作為「基本財產」,用於復興基金運作之基本開銷(人事費、辦公費等)。若有民間捐款,則併入復興基金,稱為「取崩型財產」,直接用於事業計畫所需。

1.2運作與特色

    從復興基金之運作來看,復興基金之理事長為縣知事(或市長),副理事及理事成員皆為地方政府人員,各項事業計畫之受理申請與審核皆循申請者、市町村、復興基金之程序辦理,再於核准後由復興基金直接將補助款交付給申請者。為避免復興基金成為地方政府之「私房錢」,除明訂復興基金不得挪用於政府應為之業務外,亦規定用途限於「補充政府行政之不足」及「對受災者之直接支援」。復興基金運作之年限,雖無明確約定,然自阪神?淡路大地震後成立之復興基金來看,「十年」似乎成了中央政府與地方政府之默契。事業計畫是復興基金依據安置、復原與重建階段之不同需求,彙整擬定之計畫,從「受災戶住宅重建資金利息補貼」、「緊急公營住宅入住支援」「受災住宅用地修復調查」、「受災兒童學生之學區外通學支援」,到「地區自來水設施等之修復」及「社區FM電台轉播站設置支援」等,每項事業計畫除列出事業名稱、事業期限、事業目的外,也詳列事業內容(補助對象、補助經費、補助率、補助上限)、申請方法與申請窗口、作業(撥款)流程。瀏覽其內容,就不難看出歷年來之經驗累積,已使事業計畫具備因地制宜及與時俱進之特色,且幾乎到達「題庫化」之程度,受災者、民間團體可以從中找出適當之切入點,提出需求並獲得持續性之支援。

日本復興基金財源分析圖

圖一  復興基金之財源

二、臺灣經驗

    921大地震後,政府透過《九二一震災重建暫行條例》及特別預算之編列,設置「社區重建更新基金」,規範基金之用途:(一)補助災區社區開發、更新規劃設計費。(二)撥貸辦理災區社區開發、更新地區內土地取得及地上物拆遷補償,並得補助必要性公共設施之用地取得、地上物拆遷補償及工程經費。(三)撥貸辦理災區社區開發、更新地區開發興建。(四)投資社區開發、更新有關重要事業或計畫。(五)補助災區個別建築物重建規劃設計費。(六)撥貸辦理災區個別住宅重建…(九)生活重建相關事項…等。另,為統籌運用「行政院九二一賑災專戶」及「內政部九二一賑災專戶」之民間捐款,成立「財團法人九二一震災重建基金會」,運用社會資源,統合民間力量,辦理(一)災民安置、生活、醫療及教育之扶助事項。(二)協助失依兒童及少年之撫育事項。(三)協助身心障礙者及失依老人之安(養)護事項…(五)協助社區及住宅重建之相關事項。(六)協助成立救難隊及組訓事項…等。前者由官方負責,於2006年12月底完成清算;後者由民間負責,於2008年7月1日解散。存續期間,分別從官方及民間之角度,透過各項重建計畫(專案或方案)之推動,提供各級政府、受災者、民間團體或災民組織(如都市更新會、遷建推動委員會)申請協助(補助)之管道與投入重建之平台。過程中,兩者在既合作又競爭之關係下,透過功能互補,不僅讓集體住宅遷建、集合住宅(社區)更新重建與修繕補強等計畫得以順利推動,且所建立之資源分享模式,不僅讓民間活力得以持續投入,也讓社區參與及社區自主蔚為921災後重建之特色。

三、備妥災後重建基金機制

    921大地震後,官方與民間基金之互動關係與運作模式,並非一蹴而成,而是透過摸索學習而得,其績效、功過與成敗留待歷史評價。然而,深入檢討921災後官民重建基金之運作經驗,並參酌日本復興基金之精神,臺灣應有機會以政府捐助之財團法人為基礎,備妥具有臺灣特色之災後重建基金。

    因臺灣地理環境與行政區劃特殊性,顯有重大災害僅止於某一直轄市或縣(市)範圍,加上地方政府財源籌措不易,災後重建基金可定位為全國性。災後重建基金除備妥與災民救助直接有關之賑助計畫或方案外,亦應針對災後臨時安置、生活重建、住宅重建、?業重建、教育文化重建、社區重建等需求,規劃完善之重建計畫或補助專案(方案),詳列計畫目的、計畫對象、申請單位、補助標準、補助上限、申請條件、作業(撥款)流程等。

    在完善準備下,逢災即可以民間之捐款及政府之預算挹注作為運作財源,適時適地於災後重建基金下成立專案基金,提供各級政府、受災者、災民組織及民間團體申請資源(補助)及參與重建之平台。

註1:自1954年開始實施之地方交付稅制度,是現今日本地方財政調整制度之中樞。地方交付稅制度是一種為確保地方政府自主性,平衡各地方政府財源之制度,由中央直接向都道府縣、市町村二級政府之一種交付款。在交付時,不得附帶條件或限制其用途。