規模7.3之九二一大地震造成長約96公里之地表破裂，北起新竹橫山鄉內灣雙琦，向西延伸至臺中縣豐原市，而後向南延伸至南投縣竹山鎮桶頭里。破裂之地表係來自斷層錯動及積蓄已久之壓力大量釋放所致，為避免繼續在斷層帶上興建住宅，造成生命財產之損失，斷層帶之土地是否應該禁限建？禁限建之範圍？因攸關斷層線兩側土地所有權人之重建權益，自然成為重要議題。

        1999年9月27日成立之「行政院九二一震災災後重建推動委員會」（簡稱「九二一重建會」），於9月28日召開之第二次會議，即針對斷層帶兩側之重建問題，提出「尋覓適當公有土地遷建，並採『以地易地』方式處理」、「以容積轉移方式，參與都市更新地區之重建分配」、「由政府收購土地產權，配售國民住宅」等三項對策。時任行政院院長之蕭萬長先生更進一步於10月10日表示，災後經勘定為禁建、限建之斷層帶土地，政府將以「以地易地」方式，讓受災戶在鄰近之公有土地重建家園（1999-10-11經濟日報1版）。

        除行政院提出「以地易地」之構想，解決斷層帶土地之重建問題外，內政部營建署也基於風險管理及時效考量，避免民眾在斷層帶上建築房屋，造成生命財產之損失，先利用比例尺五千分之一之車籠埔斷層分布圖，劃定斷層線兩側各50公尺為暫時禁建之範圍，期限至1999年12月底。至於「以地易地」政策之可行性如何？一如其他之重建政策一般，有抱持審慎樂觀者，也有表示反對者。不管正反意見如何，在「以地易地」政策傳開來之後，希望透過土地交換方式辦理重建者，則逐漸擴大到土壤液化區之受災戶及有重大傷亡之集合住宅社區。

        在政策引導與災民期待下，「以地易地」最後「落實」在2000年2月3日公告施行之「九二一震災重建暫行條例」。法制化後之「以地易地」政策，雖然將超過五人以上死亡之集合住宅社區納入適用範圍，也將適用範圍廣泛指向原已建築使用之私有建築用地；惟「九二一震災重建暫行條例」之「以地易地」相關條文規定申請國私有土地交換之私有建築用地應經變更為非建築用地，且以「無法以巿地重劃、區段徵收、都巿更新或其他方式辦理重建者」為限，導致「以地易地」政策之定位淪為災後重建之「最後手段」。之後歷經兩次修法，始解除「無法以巿地重劃、區段徵收、都巿更新或其他方式辦理重建者」之判定困擾，並增列「政府為安置受災戶開發新社區或實施以地易地，選定公營事業土地時，應先協議價購，協議不成得實施徵收」條文，化解「以地易地」土地交換標的不足之疑慮，惟解決問題之時效已過，加上災民間之整合不易，最後只有「東勢鎮東勢王朝一期」、「台中市大坑斷層帶」、「大里市金巴黎社區」、「豐原市水源重劃區」等四個「以地易地」計畫達到土地交換之目的，而確實於土地交換後重建家園者，則僅有「東勢鎮東勢王朝一期」及「台中市大坑斷層帶」。這是一如預期之結果？或是存有落差之結果？如同其他重建政策，因為沒有災前妥善之準備，因為評估空間與時間之不足，倉促推出之重建政策夾雜著災後特殊之政治氛圍、複雜之府際關係，出現「前線後方不同調」，最後演變成「先熱後冷」之結局，自然就不值為奇，因此就很難從「事後諸葛」之角度評斷政策之是與非。

        本報告以回顧之角度呈現「以地易地」政策之實施過程，先從政策之法制化切入，介紹國私有土地交換之相關規定與政策之定位，進而說明「以地易地」實施階段所面對之問題、建議及對策，然後介紹「東勢鎮東勢王朝一期」、「台中市大坑斷層帶」、「大里市金巴黎社區」、「豐原市水源重劃區」、「斷層帶山坡地住宅社區」等個案之土地交換始末，最後再從「以地易地」政策之定位、實施過程之建言及個案之留存問題加以討論，供作大型災難後「以地易地」政策是否實施或如何實施之參考。

一、「以地易地」政策之法制化

        為貫徹「以地易地」政策，並符合集合住宅社區受災戶之期待，2000年2月3日公告施行之「九二一震災重建暫行條例」，將「無法以巿地重劃、區段徵收、都巿更新或其他方式辦理重建，且災後未獲配國民住宅之災區原已建築使用之私有建築用地」及「因震災毀損致五人以上死亡之五層以上公寓大廈」，納入可申請國私有土地交換之適用範圍，完成「以地易地」政策之法制化程序。

        依據「九二一震災重建暫行條例」第三十六、三十七條（表1）及「九二一地震災區國私有土地交換作業辦法」（2000年9月1日財政部台財管第8900022565號令發布）（表2），可申請土地交換之範圍及申請前應辦事項、交換標的、交換原則、交換作業程序等規定如下：

• 可申請土地交換之範圍：
  
  • 災區原已建築使用之私有建築用地無法以巿地重劃、區段徵收、都巿更新或其他方式辦理重建，且災後未獲配國民住宅者，
    
  • 震損之五層以上公寓大廈且因震災致死人數超過五人以上，其建築基地經變更為非建築用地，無法以巿地重劃、區段徵收、都巿更新或其他方式辦理重建，且災後未獲配國民住宅者。
    
• 申請土地交換前應辦事項：
  
  • 申請土地交換之私有建築用地變更為非建築用地私。
    
  • 申請土地交換之私有建築用地僅部分變更為非建築用地者，應先按使用分區或編定使用種類完成分割登記。
    
  • 申請交換之私有土地，其地上物應予拆除騰空。但地上物所有人願意贈與國有，經財政部國有財產局同意者，不在此限。 私有土地及其地上建築改良物設定他項權利者，應先塗銷。但經他項權利人同意於辦理交換登記時，同時塗銷原設定之他項權利者，不在此限。私有土地及地上物出租、被占用或有糾紛者，應先自行終止租約或排除。
    
• 申請土地交換之標的：與申請交換之私有土地位於同一直轄市或市內，或同一縣之同一或毗鄰鄉（鎮、市）內，屬未被占用及未出租，且無預定用途之國有、各級地方政府所管之直轄巿有、縣（巿）有、鄉（鎮、巿）有非公用建築用地。
  
• 交換之原則：土地交換應以價值相當為原則，其價值依災前最近一期公告土地現值計算。若供交換之國有土地係經專案變更為可供建築用地者，其價值應由財政部國有財產局參酌鄰近可供建築用地災前最近一期公告土地現值辦理查估。所稱價值相當，係指辦理交換之私有土地價值達國有土地價值百分之八十至百分之一百二十之間者。若有差額，應相互以現金補足。當私有土地價值高於國有土地價值，且執行機關預算不足，無法於當年度支付差價者，得商得申請人同意，俟編列預算後再行支付，並應加計利息。依申請人之私有土地價值計算，所得交換之國有土地無法達到建築基地最小面積時，該申請人應與其他申請人合併交換。
  
• 交換作業之程序與應注意事項：執行機關（財政部國有財產局所屬分支機構）辦理交換之作業程序如下：
  
  • 公告受理申請、會勘：公告受理私有土地之交換申請，並於受理申請土地交換時，分別辦理收件編號，登記於專簿，並排定期日會同勘查申請交換之私有土地。
    審查：逐案審查申請人檢附之文件。審查時，應洽申請交換之私有土地所在之直轄市、縣（市）政府及其他相關機關查證有無或計畫以市地重劃、區段徵收、都市更新或其他方式辦理重建之情形。若執行機關已取得明確資料者，則無須洽請查證。有不符規定者，應註銷申請案；若其情形可以補正者，應通知申請人於十五日內補正；屆期未補正者，註銷其申請。
    
  • 勘選可供交換之國有土地、計價及造冊通知：執行機關應就經審查符合規定之交換案件，勘選達到建築基地最小面積以上之適當國有非公用建築用地，並予計價後，造具國有土地清冊，通知申請人於三十日內提出交換方案。交換方案應載明擬申請交換之國有土地標示、權利範圍、位置（附圖說）及國、私有土地價值不等時之處理方式。
    
  • 召開協調會並層報財政部國有財產局核定：執行機關受理申請人提出之土地交換方案後，應訂期召開協調會，依下列方式決定交換方案後，層報財政部國有財產局核定。但無需協調之案件，得逕層報財政部國有財產局核定：
    
• 一人申請交換國有土地，該筆國有土地可容納該交換案者，由執行機關協調申請人決定交換或分割後交換之位置。
  
• 二人以上申請交換同一筆國有土地，該筆國有土地可容納全部交換案者，由執行機關協調申請人決定交換或分割後交換之位置；協調不成，以抽籤方式決定之。
  
• 二人以上申請交換同一筆國有土地，該筆土地無法容納全部交換案者，由執行機關協調申請人決定交換者及交換或分割後交換之位置，協調不成，以抽籤方式決定之。
  
• 申請人無法依所提交換方案決定交換國有土地者，可另選擇清冊內無人申請或申請剩餘之國有土地，並依前三種方式決定交換方案；如仍無法決定交換方案者，應留待下一批次處理。
  
• 執行機關應將核定結果通知申請人，於十五日內配合辦理土地分割、所有權交換登記及相互點交等交換相關事宜，屆期未配合辦理或申請人拒不接受核定結果者，執行機關應註銷其申請案。

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