• 原告：聯鼎鋼鐵股份有限公司
  

  • 代表人：甲○○
    
  • 訴訟代理人：葉永芳律師、梁穗昌律師
    
  • 複代理人：李夏菁律師
    
• 被告：內政部
  
  • 代表人：乙○○（部長）
    
  • 訴訟代理人：己○○、丁○○、戊○○
    
• 被告：經濟部
  
  • 代表人：丙○○（部長）
    
  • 訴訟代理人：庚○○、李育錚律師、吳曉維律師
    
• 裁判日期：98年01月21日
  
• 上列當事人間因促進產業升級條例事件，原告不服行政院中華民國96年10月18日院臺訴字第0960092243號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
  
• 主文
  
  • 訴願決定及原處分（即被告內政部95年12月4日台內營字第0950807299號函、被告經濟部95年12月22日經工字第09500191070號函）均撤銷。
    
  • 被告內政部對於原告提送審查之「台南縣濱南工業區開發計畫可行性報告書」案，應依本判決之法律見解作成決定。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔2分之1，餘由原告負擔。
    
• 理由
  
• 程序方面：
  • 本件原告起訴時，被告內政部、經濟部之代表人分別為李逸洋及陳瑞隆，嗣於訴訟中變更為乙○○及丙○○，茲據各該新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
    
  • 按行政訴訟法第5條第2項前段規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」可知，人民因行政機關對其依法申請之案件予以駁回，經依訴願程序後提起行政訴訟，其目的即在於請求法院判決命該行政機關依其申請作成一定之行政處分，故其訴訟標的應為「原告關於其權利或法律上利益，因行政機關駁回其依法申請之案件，並請求判命被告應為決定或應為特定內容行政處分之主張。」（最高行政法院97年度12月第3次庭長法官聯席會議決議參照）。因此，原告依該規定提起課予義務訴訟，除應為請求法院判決撤銷原處分及訴願決定之聲明外，同時亦應聲明請求法院判命行政機關作成其所申請內容之行政處分，始為完足。否則，即使法院認原處分應予撤銷，但因撤銷行政機關否准其
    申請內容之行政處分，並不相當於命行政機關作成其所申請內容之行政處分，則原告請求法院保護其權利之目的，即無法在一次訴訟中實現。
    
  • 查原告係依促產條例第23條第2項規定，申請將系爭土地地編定為工業區，而擬具系爭開發計畫可行性報告書及環境說明書，層送被告內政部、環保署同意後，由被告經濟部核定編定之，因不服被告內政部以退回函一將其規劃報告退回予被告經濟部，及被告經濟部亦以退回函二退送至台南縣政府，提起訴願經決定駁回後，主張依行政訴訟法第5條規定提起本件課予義務訴訟，是依其申請及起訴之目的，無非在於請求被告內政部應為同意之決定及被告經濟部應作成核准編定工業區之處分，惟原告起訴狀僅記載訴之聲明為「訴願決定及原處分（即被告等所為前開二退回函）均撤銷」，揆諸前揭說明，其起訴之聲明即有未完足之處，故原告於訴訟中，補充訴之聲明第2項及第3項
    ，請求判決被告內政部應就其所送系爭開發計畫可行性報告書進行審查，並作成同意之行政處分；及被告經濟部應作成准予其申請核定編定為工業區之行政處分，並予以公告，經核均為補正其不完足之聲明，並非訴之追加，於法洵無不合。被告經濟部表示不同意原告所為前開訴之追加，並指摘不符行政訴訟法第111條第3項規定，此部分訴之追加為不合法云云，顯係誤解，並無足採。
    
• 本件原告於83年間申請就國有系爭土地編定為工業區，原經經濟部工業局會同各公有土地管理機關進行會勘及提出會勘紀錄，原則同意系爭土地申請編定為工業區。原告即擬具系爭開發計畫可行性報告書及環境說明書，遞交台南縣政府層送被告內政部及環保署審查。審查期間，原屬台鹽公司管理之公有土地部分，變更管理機關為台南縣，該府並多次表示反對其管理之公有土地編定為工業區之意見，嗣被告內政部依其區域計畫委員會95年11月9日第193次審查會議決議，以退回函一退回上開報告書予被告經濟部，被告經濟部再以退回函二將該報告書退回台南縣政府等情，為兩造所不爭，並有經濟部工業局83年7月4日工（83）5字第030319號函、台南縣政府84年4月6日84府建工字第51397號函、內政部區域計畫委員會審查會議紀錄及前開退回函附本院卷第31、32、42-44、75-80、177-179頁可稽，為可確定之事實。
  
• 原告起訴主張：被告等之退回函已係行政處分，而對原告不利，自應許其提起行政訴訟，且被告經濟部於審查會議及訴訟中，均已指明本案應適用申請時促產條例規定，及原告已完成該條例所定之申請報編前置程序，被告等任意退回其申請，顯無理由，渠等自應依法審查並為同意之處分等語。被告內政部答辯主張：本案係因原告申請之計畫內容不符地方未來整體發展方向，且縣管土地部分未獲台南縣政府同意，致無法為後續實質審查，而退回至經濟部，請該部釐清釋明後再重送審查，並非否准之處分。被告經濟部則以：依促產條例第23條第2項規定，在未經內政部同意前，其無權逕行核定編定工業區，現因內政部退回該案之申請，該部乃依上開規定，將原件退回台南縣政府，並無不妥，且該退回函僅屬行政內部行為，原告亦不得對之提起行政訴訟等情置辯。
  
• 故本件之爭執在於：
  • 被告等所為前開退回函一及退回函二是否為行政處分？
  • 原告是否已完成促產條例所定之申請報編前置程序？即原告所提會勘紀錄（文件），應適用申請時或現行促產條例施行細則第41條規定？
    
  • 原告請求被告內政部應作成同意之決定，及被告經濟部應作成核准系爭土地編定工業區之處分，是否合法有據？
    
• 經查：
  • 按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，為訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項所明定。又行政處分之作成，須二個以上機關本於各自職權先後參與者，為多階段行政處分。此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分，人民如有不服者，固僅得對最後階段之處分提起行政爭訟，惟如前階段之行為符合：1.為作成處分之機關（即最後階段之機關），依法應予尊重，且不可能有所變更者，即當事人權益受損害，實質上係因前階段行為所致；2.先前階段之具備行政處分之其他要素；3.已直接送達或以他法使當事人知悉者，自應許人民直接對
    之提起救濟。
    
  • 次按，「工業主管機關、投資開發工業區之公民營事業、土地所有權人及興辦工業人得依工業區設置方針，勘選一定地區內土地，擬具可行性規劃報告及依環境影響評估法應提送之書件，層送中央工業主管機關轉請中央區域計畫或都市計畫主管機關及中央環境保護主管機關同意，並經經濟部核定後，編定為工業區。」及「業區之編定，由工業主管機關會同當地直轄市或縣（市）政府勘選後，繪具工業區地圖、平面配置圖、位置圖、地形圖、土地清冊等各七份暨可行性規劃報告、環境影響評估報告書等各二十
    份，層報經濟部經區域計畫或都市計畫中央主管機關同意，並複勘後，報請行政院核定，由省（市）政府轉知當地縣（市）政府於二十日內公告，興辦工業人向當地直轄市或縣（市）政府申請編定工業區者，亦同。」分別為原告申請時之促進產業升級條例第23條第2項及同條例施行細則第40條第1項所明定。
    
  • 由上揭規定可知，工業區編定之核准權限，係專屬於被告經濟部，即僅被告經濟部有作成編定工業區確定計畫裁決之權限，惟工業區之編定，乃關於一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，將影響當地原有之區域計畫或都市計畫，並涉及土地使用分區變更或管制事宜，且工業區之開發利用行為，亦有可能對當地環境造成不良影響，
    故上揭促產條例第23條第2項規定，興辦工業人申請被告經濟部核准編定工業區，應先擬具可行性規畫報告及環境說明書，層送中央工業主管機關轉請中央環境保護主管機
    關環保署、中央區域計畫或都市計畫主管機關即被告內政部同意後，再由被告經濟部核定之。而被告內政部對申請人所提之可行性規劃報告之審查，係以符合區域計畫法等相關法令為據，被告經濟部對被告內政部審查結果所為同意與否之決定，依法應予尊重，且不可能有所變更，申言之，倘被告內政部不予同意，被告經濟部亦無權進行核定編定工業區，亦即被告內政部核准與否，為被告經濟部核定編定工業區之前提要件，而被告內政部就其同意與否之決定，除發函覆知轉送機關經濟部工業局外，亦均以副本通知申請人（見本院卷452頁附被告內政部所提審查結果覆函），足認被告內政部依上揭規定所為同意與否之決定，已對外發生法律上之規制作用，而使人民公法上權利義務關係發生變動，並非單純之內部行政行為，揆諸前揭說明，自應許申請人得對之提起行政爭訟以求救濟。
    
  • 復按，「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」業經大法官釋字第423號解釋在案。揆諸前揭促產條例第23條規定，工業區編定之最後核准權限，係專屬於被告經濟部；且被告內政部基於中央區域計畫主管機關權責，就申請人依上揭規定擬具之系爭開發計畫可行性報告書審查結果，所為同意與否決定，已具法效性，而對申請人之權利或利益發生影響，應視為獨立之行政處分，已如前述。查被告內政部依其區域計畫委員會第193次審查會議決議：「依區域計畫法第15條之2第1項規定『…經審議符合左列各款條件，得許可開發…五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者…』另查促產條例及施行細則並訂有公有土地勘察程序事項，本案可行性規劃報告無法反應現今土地權屬現況，工業主管機關意見亦未能整合，本案申請程序，因涉時空環境變遷，計畫內容不符地方未來整體發展方向，且其中縣管土地未獲縣府之同意，影響陸域使用配置甚鉅，使後續審查程序無法進行
    ，爰退回本案。」（見本院卷78頁正反面），以退回函一將原告送審之上開可行性報告書退回至被告經濟部；及被告經濟部依上開退回函及審查會決議，以退回函二將原告之申請案退回至台南縣政府，並副知原告（見本院卷31、32頁），經核已對原告之申請，以其所提之文件不符而退回該申請案，直接影響原告申請系爭土地編定為工業區之權益，且實際上已對外發生效力，無異就具體事件為准駁之表示，揆諸上揭大法官解釋意旨，被告等所為上開退回函均已具行政處分之性質甚明。訴願機關未予詳究，遽認被
    告經濟部所為前開退回函二僅屬意思通知，非行政處分，而為訴願不受理之決定，即有未洽。
    
  • 其次，台南縣政府雖為原告申請編定工業區之系爭土地所在之縣政府及地方工業主管機關，惟依前揭促產條例第23條規定，台南縣政府之職責僅得為協同辦理土地會勘及層送相關可行性規劃報告等資料之程序行為，並無作成准否編定工業區之權限，更無從基於人民之請求作成處分，最後核准權限仍專屬於被告經濟部，故台南縣政府依被告等所為前開退回函意旨，以96年1月5日府經工字第0950276205號函退回原告申請編定工業區之系爭開發計畫可行性規劃報告書案之行為，應僅是本件申請程序進行中之處置行為，並不具法效性，自非屬行政處分性質。被告內政部以其係因本案程序要件有疑義，無法為後續審查，而將上開可行性報告書退回予經濟部釋明後重送，並未為同意與否之表示為由，辯稱上開退回函一非屬行政處分；及被告經濟部主張其亦依內政部函意旨，將該可行性報告書退回台南縣政府，應僅屬內部行政行為，非屬行政處分，原告應對最後退回其申請之台南縣政府前開函提起行政救濟云云，均無足採。
    
  • 再按，「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」為中央法規標準法第18條所明定。查原告申請時之促產條例施行細則第41條第2項原規定：「興辦工業人申請編定工業區使用公有土地時，應先會同各該公有土地管理機關勘察，並提出會勘文件。」嗣該施行細則於89年12月29日修正發布，其中第41條第2項、笫3項規定：「投資開發工業區之公民營事業、土地所有權人或興辦工業人申請編定工業區使用公有土地時，應先洽地方工業主管機關會同各該公有土地管理機關勘察。」「前項會勘，地方工業主管機關應作成紀錄，交由申請人作為申請編定工業區之文件。」因此，依申請時促產條例施行細則第41條第2項規定，興辦工業人申請編定工業區使用公有土地時，僅需先會同各該公有土地管理機關勘察，並提出會勘文件即可；惟依修正後即現行促產條例施行細則第41條第2項規定，申請人須洽地方工業主管機關會同各該公有土地管理機關勘察，並作成會勘紀錄後，始得為報編之申請。故揆諸前揭中央法規標準法第18條所定之「從新從優原則」，原告申請系爭土地編定工業區，是否符合促產條例施行細
    則所定報編前置程序，自應適用有利於原告之舊法規即申請時促產條例第41條第2項之規定。
    
  • 而查，原告申請編定之系爭工業區，早於83年6月16日即由經濟部工業局會同國有財產局、台鹽公司、台灣省政府建設廳等各該公有土地管理機關勘察並提出會勘紀錄，並經台南縣政府依申請時促產條例施行細則第40條第1項規定，檢送可行性規劃報告、環境說明書及繪具相關冊等資料，層報前台灣省政府、經濟部工業局轉送被告內政部及環保署審查等情，此有經濟部工業局83年7月4日工（83）5字第030319號函、台南縣政府84年4月6日84府建工字第51397號函可稽（見本院卷177-179、42-44頁），足認原告已履踐申請時促產條例第41條第2項所規定於申請編定前應完成之程序，否則，倘未完成該等程序，亦無後續提出報編文件、轉送環保署及內政部審查等程序。甚且，被告經濟部於系爭內政部區域計畫委員會第193次審查會議中，就該委員會所質疑依現行促產條例施行細則第41條第2項規定「興辦工業人須先洽地方工業主管機關會同各該公有土地管理機關勘察，並作成會勘紀錄」一節，已援引台南縣政府95年9月12日府經工字第0950172416號函說明二載明：「查濱南工業區開發計劃係由東帝士集團之大東亞化學公司及燁隆關係企業之燁隆公司為發展石化及鋼鐵產業，於83年12月5日向本府提出申請，經本府辦理現勘及相關程序後於84年4月6日層送台灣省政府，該府並於84年4月18日轉送貴局辦理在案。」等情，而明確表示該部意見，認本件申請案實已完成工業主管機關轉送環保署及區域計畫委員會前之相關行政程序在卷（見本院卷81頁），被告內政部或其區域計畫委員會亦得據以為後續審查，故依前揭中央法規標準法第18條規定及前述事實，本案並無被告內政部所稱適用修正前或修正後法規之情形不明及中央主管機關經濟部未表明如何適用等情（見本院卷225頁），被告內政部以此為由，將原告之可行性規畫報告自程序上退回被告經濟部，即有違誤。
    
  • 又按，「…經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。」為區域計畫法第15條之2第1項所明定。查原告申請編定工業區之系爭土地，其中有部分公有土地之管理機關原為台鹽公司，而經濟部工業局於83年6月16日會同系爭土地之各該公有管理機關勘察時，業經原管理機關台鹽公司表示原則同意其管理之該公有土地申請編定為工業區在案（見本院卷178頁），嗣原告依促產條例第23條第2項規定擬具系爭開發計畫可行性報告書，送請中央區域計畫主管機關即被告內政部審查期間，原屬台鹽公司管理之公有土地部分，已變更台南縣政府為管理機關，且該府多次表示反對該該公有土地編定為工業區之意見，則原告之申請案是否符合前揭區域計畫法第15條之2第1項第5款所定「取得開發地區土地及建築物權利證明文件」之要件，被告內政部基於區域計畫法中央主管機關（該法第4條參照），及促產條例第23條第2項規定審查原告可行性規劃報告之中央區域計畫主管機關之法定權責，自應依上開法律規定及規範意旨判斷認定之，其他機關無權亦無法代被告內政部認定之，況被告內政部區域計畫委員會於上開第193次審查會議時，已請各相關機關如台南縣政府、經濟部及國有財產局到場明確表示該機關之具體意見在案（見本院卷79-82頁），縱各相關機關表示之意見相左
    ，被告內政部仍應依其前開法定職權審酌認定之，自不得援引卸免其應盡之法定職責。
    
  • 另外，原告申請編定工業區案自83年申請迄今，因時空環境變遷，原告擬具之計畫內容是否符合當地未來整體發展及促進產業升級之目的，而有開發之必要性等情，縱依被告內政部答辯主張，亦屬該部審查原告所提之可行性規畫報告，是否符合前揭區域計畫法第15條之2第1項第1款：「於國土利用係屬適當而合理者。」第2款：「不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。」及該部依上開法條第2項授權訂定之「非都市土地開發審議作業規範」等相關規定而予許可時，所應審究之事實及要件，則其區域計畫委員會於歷次審查會議時，既經台南縣政府、行政院經濟建設委員會、經濟部工業局、環保署、交通部觀光局、營建署市鄉規劃局及被告經濟部等相關主管機關到場均明確表示該機關之意見在案（見本院卷64-70、78-82頁），被告內政部之區域計畫委員會自得審酌各相關機關意見，依上開規定進行審議；縱被告內政部區域計畫委員會認該等機關意見不一，且中央與地方工業主管機關之意見不能整合，惟被告內政部亦曾多次函詢台南縣政府及經濟部，渠等從未變更該機關之見解，顯見即令被告內政部將原告之可行性規劃報告退回至經濟部，經濟部亦不可能達成被告內政部所要求整合中央及地方工業主管機關之意見，被告內政部執此為由，將原告送審之系爭開發計畫可行性報告書自程序上退回經濟部，拒絕為實質審查，實有違誤。
    
• 綜上所述，被告內政部以本申請案之程序要件有疑義，無法為後續實質審查，而以退回函一將原告提送之系爭開發計畫可行性報告書案自程序上退回至被告經濟部之處分，於法尚有疏誤，則被告經濟部以此為由，以退回函二將該報告書退回至台南縣政府，而否准原告申請編定工業區之請求，即有違法，訴願決定未予糾正，均有未洽，原告訴請撤銷訴願決定及原處分（即被告等所為前開退回函一、退回函二），為有理由，應予准許。惟依前所述，原告擬具之系爭開發計畫可行性報告書是否符合區域計畫法及非都市土地開發審議作業規範等相關規定，既未經被告內政部為實質審查，此部分事證尚未臻明確，原告請求被告內政部作成審查同意之決定，核未達全部有理由之程度，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，判命被告內政部應依本判決之法律見解對於原告作成決定，原告此部分請求，為無理由，應予駁回。又依前揭促產條例第23條第2項規定，原告所提系爭開發計畫可行性報告書須經中央區域計畫主管機關被告內政部審查同意後，被告經濟部始得依法續行審查核定編定為工業區，原告在其擬具之開發計畫未經被告內政部作成同意之決定前，逕行請求被告經濟部應作成准其申請核定系爭土地編定為工業區，並予以公告之處分，於法即非有據，原告此部分請求，亦無理由，應予駁回。
  
• 據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、第200條第4款、民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，判決如主文。

中華民國98年1月21日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官　徐瑞晃
法官　陳金圍
法官　蕭惠芳
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上
訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年1月21日
書記官李淑貞
資料來源：http://jirs.judicial.gov.tw/FJUD/