遲來的正義 Facebook Plurk Twitter

         在濱南案以「附帶條件」方式通過環境影響評估後,我們發現監察院對於濱南案相關的台南縣政府、經濟部工業局與環保署提出了二項糾正案。

         雖然是遲來的正義,但也算是正義!

◎海岸土地劃設  糾正南縣府

         針對海岸一定限度內不得為私有土地的問題,監察院財政及經濟委員會於2000年1月7日第三屆第二十三次會議,針對台南縣政府於1997年12月8日縣務會議決議在「臺南縣海岸一定限度內不得為私有土地之劃定作業要點」中增加第八點「經政府專案核准重大計畫不適用該要點」,顯然有為濱南案的開發預設立場,及經濟部工業局在台南縣政府未完成海岸一定範圍不得私有土地劃設前,即作成濱南案土地可讓售的決議,提出糾正案。內容如下:

  • 台南縣政府為劃設海岸一定限度範圍內不得私有之土地範圍,訂定「台南縣海岸一定限度內不得為私有土地之劃定作業要點」,然於八十六年十二月八日之縣務會議卻決議增加第八點:「經政府專案核准重大計畫,不適用該要點」,顯然為濱南工業區之開發案預設立場,殊屬可議:土地法第十四條規定:「左列土地不得為私有:一、海岸一定限度內之土地。」,複查土地法施行法第五條規定:「土地法第十四條第一款至第四款所謂一定限度,由該管市、縣地政機關會同水利主管機關劃定之。」,其中土地法係於十九年六月三十日公佈,土地法施行法則於二十四年四月五日公佈,自該二法公佈迄今,台南縣政府仍未依上開法條規定,劃定海岸一定限度內之不得私有之土地範圍。內政部於八十六年七月廿八日召開「研商為因應本次續辦公地放領查註作業,有關土地法第十四條第一項第一款至第四款『一定限度』如何劃設會議」,會中作成決議略以:「請各縣市政府迅即就行政轄區內土地全面檢討,劃設上開不得私有之土地並予以公告」,台南縣政府雖據此於八十六年十一月十四日邀集中央及地方各有關機關共同會商,訂定「台南縣海岸一定限度內不得為私有土地之劃定作業要點」,卻於八十六年十二月八日之縣務會議決議增加第八點:「經政府專案核准重大計畫,不適用該要點」,該府表示此一重大計畫即為濱南工業區,在環境影響評估未通過前不得而知其範圍,即預先設此「濱南工業區條款」殊屬可議。
  • 工業局於台南縣政府未完成海岸一定範圍不得私有土地劃設前,即作成土地可讓售之決議,顯非允當:前項劃設作業未完成前,工業局即於八十三年六月十六日邀請國有財產局、台灣省政府建設廳、台南縣政府及台鹽實業股份有限公司等單位進行濱南工業區預定地之現場會勘,並召開「勘察燁隆等企業編定工業區使用國有土地事宜」會議,會中並作成決議略以:「台南縣七股鄉海埔地之國有土地,原則同意由燁隆等企業依促產條例有關規定申請編定為工業區,俟奉行政院核定後,依有關規定辦理土地讓售事宜。」(詳見經濟部工業局八十三年七月四日工八三五字第○三○三一九號函),揆之該會議記錄,顯然未將土地法第十四條之規定納入考量,此一情形日後若經地政機關將該工業區之全部或部分土地劃為不得私有之範圍,致興辦工業人基於對前揭會議決議之信賴,則政府與興辦工業人兩造之紛爭將無可避免。工業局未究及此,顯非允當。
  • 台南縣政府圖以先編定工業區,再以工業區區界劃定海岸一定限度內不得私有之土地,顯然迂迴脫法:復查促進產業升級條例施行細則第六十八條規定:「投資開發工業區之公民營事業、興辦工業人或土地所有權人申請核准編定之工業區範圍內公有土地,由各該公有土地管理機關辦理讓售。」是以濱南工業區之開發案而言,若以土地法而論,自有部分土地不得私有,惟若以促進產業升級條例施行細則而言,該工業區之土地卻可讓售,形成行政命令與法律二者顯不相容。經本院於八十八年十一月二十四日約詢工業局、水資源局、台南縣政府等單位,始發現彰化縣之劃設係彰濱工業區先行編定,再以該工業區區界為準,劃設海岸一定限度內不得私有之土地,是以台南縣政府所訂「台南縣海岸一定限度內不得為私有土地之劃定作業要點」第八點之排除條款,顯然意圖循彰濱工業區之模式,為濱南工業區之開發案解套,工業局對上開法令互不相容問題,不思循修法途徑解決,反而縱容地方政府、開發單位敗壞法紀,立下迂迴脫法不良示範,違失之咎甚明。 -監察院(八九)院台財字第892200024號

        監察院糾正案是有人去陳情?還是監察委員主動調查?不得而知!但確定的是,現在去檢視《促進產業升級條例》就可以發現,工業專用港及工業專用碼頭內土地已經不能租購,僅能租用。

        對許多參與環保運動的人而言,《促進產業升級條例》常常被簡稱為「促升」條例,有別於官方所稱的「促產」條例。

◎環評草率過關  糾正環保署

        針對濱南案第二階段環境影響評估是否已超過法定期限?環保署是否已依法要求開發單位限期補正資料?是否應在未於期限內補正資料或補正資料未符合規定的情景下,駁回開發案等?監察院財政及經濟委員會於2000年4月17日第三屆第三十次會議決議對環保署辦理濱南工業區開發案環境影響評估審查,未將例假日併計為審查期限;又擅以會議結論,踰越母法授權;且於具有空氣污染防治專長的環境影響評估委員未出席開會;另出席審查會的委員僅四人且其中三人均反對使用潟湖情形下,仍草率通過環境影響評估,提出糾正案。內容如下:

  • 行政院環境保護署(以下簡稱環保署)以扣除例假日方式計算環境影響評估法定審查期限,無視民眾權益,核有違失:經濟部工業局(以下簡稱工業局)前於八十五年二月十五日以工(八五)五字第○○六二九五號函送「濱南工業區(精緻一貫作業鋼廠、石化綜合廠及工業專港)開發計畫替代方案環境影響說明書」予行政院環境保護署(以下簡稱環保署)。該案經開發單位於同年三月十三日繳交審查費,復由環保署於四月十九日召開專案小組初審會議,並於五月六日經環保署環境影響評估審查委員會第二十六次會議討論作成環境影響說明書審查結論,決議該案「有條件繼續進行第二階段環境影響評估」,其審查期間共計四十四日。嗣後,該署即依環境影響評估法第七條規定於八十五年六月五日以(八五)環署綜字第三一一一五號函公告該案之環境影響說明書審查結論,並通知工業局。該局遵照該審查結論於八十六年十二月三十日依環境影響評估法第十三條規定,函送「大東亞石油化學股份有限公司」及「燁隆集團」之「濱南工業區開發計畫環境影響評估報告書」(以下簡稱評估書)初稿及該局辦理該案之現場勘查及聽證會紀錄至環保署,經環保署初審後於八十七年二月九日函請開發單位補正及依「環境影響評估書件審查收費辦法」繳交審查費。開發單位復於八十七年二月十八日依環保署函示辦理後,該署即對該案之環境影響評估進行實體審查。八十七年二月二十七日環保署函送評估書初稿徵詢環境影響評估審查委員會專案小組(以下簡稱專案小組)成員之意見。環保署遂依該小組成員之意見及開發單位就該等意見之補充說明,將該案之環境影響評估分六項議題及綜合討論方式辦理。全案原預計召開四次專案小組初審會議後,提環境影響評估委員會專案小組討論,然八十七年三月十九日立法委員蘇煥智去函該署略以:「分六組審查猶嫌不足,建議增為十組,較能探討問題之癥結」,嗣後該署經與三位專案小組召集人商討,同意分成十項議題及綜合討論方式進行審查。全案即自八十七年四月七日起召開第一次專案小組初審會議,至八十八年十一月二十三日止,已召開十三次專案小組初審會及三次學者專家會議,其中第十三次初審會議,其結論要求開發單位應於一個月內再行補送相關資料,據以辦理後續之審查。綜上,該案開發單位自八十七年二月十九日補正評估書資料並繳交審查費後,至八十八年十一月二十二日召開第十三次初審會議止,若以日曆天計算,其審查期間業已超過環境影響評估法第十三條:「目的事業主管機關應將前條之勘查現場紀錄、聽證會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。主管機關應於六十日內作成審查結論,並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位;開發單位應依審查結論修正評估書初稿,作成評估書,送主管機關依審查結論認可。前項評估書經主管機關認可後,應將評估書及審查結論摘要公告,並刊登公報。但情形特殊者,其審查期限之延長以六十日為限」之規定。環保署於八十八年十二月十三日接受本院約詢時,主張將該等期間之例假日及全國能源會議結論未完成前之日期不計入審查期間。若依該署之計算方式,截至八十八年十一月二十二日為止,實際審查期間為一一○天,尚未逾越法定最高一二○天之上限。然查審查期限因情形特殊而延長者,主管機關環保署應於一二○天內作成審查結論,前揭環境影響評估法第十三條就系爭期限之規定,本諸文義解釋之優先性,並無疑義。而該項期限規定,屬於行政行為之「期間」性質,復經本院八十八年十二月十三日約詢環保署證述在案。果爾,則期間之起算與終止無論是類推適用民法,抑或以環境影響評估法及其相關子法而言,均無期間進行中之計算扣減例假日之相關依據。環保署未究及此,竟於欠缺法令授權情形下,擅自將例假日扣除,置民眾權益於不顧,核有違失。
  • 環保署擅以會議結論,踰越母法所定之審查期限,顯非允當:環保署於八十八年十一月二十二日召開第十三次初審會議後,經扣除例假日核算該案審查期限已達一一○天,距法定審查期限一二○天僅剩十天,該署為解決此一問題,不思循修法途徑,將審查期限之計算及其扣減事由,明確規範,以符行政行為明確性原則並能因應個案差異俾彈性處理。竟於八十八年十一月二十五日召開「有關環境影響評估案件審查原則研商會議」時作成決議略以:「環境影響說明書或環境影響評估報告書初稿,因開發內容影響層面廣泛、複雜度高,於審查過程中,有逾審查期限之虞者,經開發單位要求繼續審查,並經本署環境影響評估審查委員會同意後,雖逾審查期限,應繼續審查。」揆之該決議並無環境影響評估法上之授權依據,且明確違反該法第十三條之規定,顯非允當;又決議「繼續審查」並未設一定期限,顯然無視法定審查期限之存在。
  • 環保署未建立有效機制,對於專案小組遲不作成決議之情形,束手無策,卻於審查期限壓力之下,草率通過環境影響評估審查,衍生諸多爭議,顯非允當:查本案專案小組自八十七年四月七日起,計召開十三次初審會,然各次會議遲遲均未作成決議,卻一再要求開發單位補正資料。此一情形,環保署於八十八年十二月十三日接受本院約詢時表示:「初審會會作如何結論,我們幕僚作業無法預期」、「他們為任期制,任期二年。目前沒有監督環評委員的機制。」,是以環保署對於專案小組遲遲無結論顯然束手無策。該署為全國最高之環境保護主管機關,專司環境保護法令之制定與制度之建立,然面對此一問題時,不思積極建立有效機制,以促專案小組積極審查,卻因審查期限之壓力,倉促於八十八年十二月十七日十四時三十分以臨時提案方式就該案審查結果,其結論為有條件接受環境影響評估審查。揆之該等結論所提附帶條件雖計列二十七項,要求開發單位修正、補充事項計八項,涉及政府權責事項,列有附帶建議九項,然查其審查結果無定案之疆界,即開發案確切之位置、面積、規模均未確定,實顯過程草率,玆分述其中爭議之點如左:
    • 本案有關二氧化碳之排放,因涉及聯合國氣候變化綱要公約、我國在全球一三五個主要國家中,二氧化碳排放量高居全球第二十四位及區域性空氣品質保護之考量,有關污染性氣體之排放,本應徵詢空氣污染防治專家之意見,審慎審核。然查環保署環境影響評估委員會中具有空氣污染防治專長之委員僅一位,該委員除於是日未出席審查外,經查環保署歷次就本案舉辦之環境影響評估審查會共十四次(八十七年四月二十四日、八十七年六月二日、八十七年六月十五日、八十七年六月二十五日、八十七年七月九日、八十七年七月十七日、八十八年一月二十九日上午、八十八年一月二十九日下午、八十八年二月八日、八十八年五月十五日、八十八年七月二十三日、八十八年八月十二日、八十八年八月二十六日、八十八年十月十三日。)該委員亦無參加紀錄(會議記錄並無該委員之簽名),此一情形,該署並未謀求因應對策(如:更換審查委員、催告履行義務),非屬有當。
    • 有關潟湖之使用,歷次初審會結論中最重要者為:「以模式模擬本開發計畫使用潟湖面積比率結果,不論任何使用潟湖面積比率(百分之五、百分之十、百分之十五、百分之二十、百分之二十五、百分之三十)對潟湖生態均有影響,其中潟湖使用百分之五就等於將北潮口堵塞,潟湖之潮口堵塞與否為影響潟湖生態之關鍵因素,建議開發單位以儘量不使用潟湖為原則。」然環保署於八十八年十二月十五日舉辦本案十四次初審會時,對此關鍵性議題,竟於環境影響評估審查委員會審查委員僅四人出席情形下,即召開會議,且於其中三位委員均發言表達反對使用任何比例潟湖之意見下,該署仍通過該開發案之審查,致外界對於審查會究竟應採「多數決」抑或「共識決」甚或由環境影響評估委員會主席本於職權為最終之決定存有疑義,然該爭議發生迄今,該署仍未於環境影響評估相關法令中明文規範,並非有當。
    • 環保署表示:潟湖以作為港區為限,然依法工業港仍須另提環境影響評估案,且須耗費相當時日方得完成。查濱南工業區與工業港之開發,二者具有相輔相成之主從關係,若無工業港之興建,則濱南工業區正式量產亦無以實現,且潟湖使用百分之五之限制,可能迫使開發單位取消煉鋼廠部分開發,環保署對此雖為明知,卻未要求開發單位同時提出「濱南工業區」與「工業港」之環境影響評估以利縮短審查時程,形成「濱南工業區」通過環境影響評估後,仍無以確定「工業港」是否可資興建?此不確定因素除影響業者投資意願外,亦凸顯該署環境影響評估委員會之審查效率低落,應檢討改進。
    • 環保署依環境影響評估法組成「環境影響評估審查委員會」,其目的係藉由專家學者之公正超然立場,為開發行為善盡預防污染之把關責任。尤以環境影響評估委員受託行使公權力,本應負責盡職,奉獻智慧,審慎審查,方不負全體納稅義務人之付託,然查部分審查委員長期出席率偏低(不論初審或大會審查),卻仍有寬裕時間接受該署之委託研究計畫,棄守環境影響評估把關之責任,然該署卻不思訂定相關法令以資規範,殊有未當。
  • 綜上論結,本案環保署於欠缺法律授權情形下,竟將法定環境影響評估審查期限之上限,擴大解釋為不計例假日期間,又擅以會議結論,排除母法對於審查期限之規定,而對於二氧化碳排放之重要議題,於具有空氣污染防治專長之環境影響評估委員長期未出席開會情形下,草率通過環境影響評估,前揭情節,核有失當。爰依監察法第二十四條規定,提案糾正行政院環境保護署,函請行政院轉飭所屬改善見復。-- 監察院(八九)院台財字第892200294號

        1999年8月27日,我與生態保育聯盟召集人林聖崇,到監察院向輪值的馬以工委員陳情,陳請重視環保署在處理濱南案環境影響評估過程中的諸多缺失,不曉得糾正案是不是因為我們的陳情而起。

        環保署在獲悉我們的陳情後,1999年9月2日發出去的函件,就明確要求開發單位應在四十天內釐清或補正資料,而1999年12月15日開完專案小組第十四次會議後,隔不到四十八小時就把濱南案以臨時提案的方式交付環評委員會議處理,是環保署在「可計時」與「不可計時」下,總計120天的最後期限。

        糾正案裡頭還有一項需要特別點出的是,文中提到環保署官員在1999年12月13日監察院約詢時表示:「初審會會作如何結論,我們幕僚作業無法預期」,但回頭去檢驗環保署1999年12月15日專案小組第十四次初審會議紀錄,卻發現會議中環評委員與機關代表的發言中皆指出幕僚作業單位在專案小組初審會結論中所扮演的角色。

        雖然這個糾正案無法扭轉濱南案有條件通過環評的事實,但糾正案之後,環保署修正了《環境影響評估法施行細則》第十五條文及增訂了《環境影響評估法》第十三條之一條文。

        有了這些增修訂條文後,再也不會有審查期限的問題了!