捐款監督機構與規範之檢討與改革    Facebook Plurk Twitter

第一節  政府捐募法令之缺漏

        目前我國並無專門的捐募法,僅有接近六十年前國民政府頒訂之「統一捐募運動辦法」,以及租稅法中相關減免之規定,實不足以因應震災後各界踴躍募款之狀況。

一、統一捐募運動辦法

        現行「統一捐募運動辦法」為民國三十一年五月二日國民政府訂定發佈,並於四十二年五月二十日經行政院修正,共計十個條文,此一行政命令主要目的為防範捐募之泛濫及斂財,針對提倡國防建設、慰勞國軍、舉辦公益慈善及文化教育事業而發起捐募運動者,均應照此一辦法之規定辦理(參照該辦法第一條)。

         「統一捐募運動辦法」對募款採取許可制,要求發起各種捐募運動,應先將計畫用途及募集方式,申報該管社會行政機關會商各該事業主管機關核准。如係向國外舉行捐募時,須呈經行政院核准。凡是未經核准而進行捐募者,該管社會行政機關得加以取締(參照該法第三條)。

         為尊重應募人量力捐認之自由,法令中特別要求募款單位不得採取強制、攤派、攔阻交通等方式勸募(參照該法第四條),亦不得利用職權或管理關係,向僚屬、被管理人或學生勸募(參照該法第五條)。同時,辦法中也限制捐募者不得支取經募報酬,其開支應力求節省,行政上必須支出之費用,在實募銀元五萬元以內者,以百分之五為限,超過五萬元者其超過數額以百分之二為限(參照第四條第一項第五款)。

         為有效查核捐款之數額,避免捐款遭到挪用,辦法中要求經募機關團體就勸募時所發之臨時收據或券票,概應由經募機關團體編號蓋章。

         「統一捐募運動辦法」施行至今,法令位階太低,主管機關實際監督能力不足,可說備受爭議,綜合各方面的看法,可歸納為下列數端:

         第一、對捐募採取「申請許可制」過於嚴苛,如係因應地震等天災所從事之勸募活動,則無事前申請之可能。況且,募款活動應屬於憲法保障的表現自由之基本權利,能否以行政命令限制之,實不無疑問。

         第二、「統一捐募運動辦法」並無罰則,又無強制力,不足防弊,雖然該法第八條規定,各種捐募運動之實施及其收據券票辦理情形,該管社會行政機關得隨時派員考查,如有違背法令行為,應制止之。但以這次九二一震災為例,勸募單位向內政部報備,其實只是聊備一格,對於善款的流向和運用是否合於勸募目的,以及有無斂財,內政部事實上無力也無法去追查。

        第三、規範過於簡陋,募款單位如擬自行運用捐款者,固然須依「統一捐募運動辦法」規定報內政部核備使用,事後再檢送募得經費徵信錄,以監督其捐款能公平妥當運用,並使其公開透明化。但就資訊公開透明化之相關規定,可謂十分不明確,捐款人是否有查閱帳冊、徵信錄或年報之權利?勸募者公開到何種程度方為妥當?均欠缺完整之規範。

        第四、辦法中限制捐募者不得支取經募報酬,開支應力求節省,行政必須支出之費用給予嚴格限制等,實未考慮專業社會福利勸募機構之活動狀況,反成掣肘,徒增主管機關管理之困難,致社會資源善款無法經由正確途徑發揮其效用。

二、租稅法令

        我國目前對非營利組織有減免租稅優惠者,計有十一種,包括所得稅法、土地增值稅、房屋稅、使用牌照稅、關稅、地價稅、營業稅等。其中直接針對捐款之租稅優惠,見於所得稅法第4 條第十三款:「教育、文化、公益、慈善機關或團體,符合行政院規定標準者,其本身之所得及其附屬作業組織之所得」免納營利事業所得稅。不過由於相關行政命令規範上對非營利組織之運用捐款較嚴格,也較優惠捐款給政府之捐款人,故非常容易形成誘導民間捐款轉捐政府帳戶之結果。

         根據前述所得稅法之規定,財政部制定了「教育文化公益慈善機關或團體免納所得稅適用標準」,其中第二條特別規定,教育、文化、公益、慈善機關或團體符合規定者,其本身之所得及其附屬作業組織之所得,除銷售貨物或勞務之所得外,免納所得稅。該條第八款進一步規定,其用於與其創設目的有關活動之支出,不低於基金之每年孳息及其他經常性收入百分之八十者免納所得稅。但經主管機關查明函請財政部同意者,不在此限。依規定,民間募款單位根據財政部頒佈的「教育文化公益慈善機關或團體免納所得稅適用標準」規定,每年所募得款項必須用於與其創設目的有關活動之支出,且必須超過八成以上,在下個會計年度只能保留二成捐款免納所得稅。因此,在九二一震災後,民間捐款如保留自行運用,在民國八十八年底就必須支出八成,否則就要面臨課稅之命運。

        不少民間募款單位為了避免所募款項遭課所得稅,在會計年度截止前計畫將八成以上款項支應出去,或是轉捐給政府或政府設立之基金會。全盟擔心善款被草率規劃運用,特別向有關單位提出建言,財政部因此同意921震災的民間募款單位只要將結餘部分提出計畫,送主管機關審查,財政部將會從寬認定。不過募款團體本身往往並無運用捐款之計畫,或是缺乏運用捐款之經驗,為避免租稅問題,紛紛轉捐入政府之帳戶。

        另一方面,由於公益慈善捐贈具有減少政府支出的功能,且具有外部利益(external benefits),所得稅法上將對於教育、文化、公益、慈善機構或團體之捐贈列為「列舉扣除額」。不過對於教育、文化、公益、慈善機構或團體之捐贈總額最高不超過綜合所得總額百分之二十為限,但有關國防、勞軍之捐贈及對政府之捐獻,不受金額之限制(參照所得稅法第17條)。相形之下,同樣是震災捐款,捐給政府則可全額列入列舉扣除額中,如係捐給一般非營利組織,則僅能以綜合所得總額百分之二十為上限列入列舉扣除額中,在租稅優惠條件的差異下,自然容易使民眾或企業的捐款湧向政府機關。

第二節  捐款監督機構之改革

        我國目前捐款監督工作由各主管機關負責,一直欠缺自律機關分擔管制工作,全盟捐款監督工作基本上即師法國外自律組織進行捐款監督之精神。一般而言,非政府組織固然必須遵守所有適用的法令,包含一般的民刑法,但民主國家中皆鼓勵自律規範,以阻止政府過度監督非政府組織部門。特別是在救災或經濟發展的領域中,已發展國家經常形成一雨傘型組織聯盟,以特別管理、資訊揭露、募款等標準,要求會員組織保證遵循這些標準。會員組織可賦予雨傘型團體權力,來稽核會員或調查投訴事件,以確保對標準的遵從,並開除未能改善不符標準之營運情況的會員,並藉由公布會員組織名冊與遵循的標準,以加強公眾對其會員組織之信任感,進而有助於協助加入此一聯盟的組織,較容易取得政府或其他企業之補助或契約。

        在某些國家,已成立特別的非政府組織,專職從事捐款監督的工作,這些監督團體常自認為是「忠實看守人」(watchdog),用其自己發展出來的標準與價值觀來審視其他捐款機關的運作方式。這些「忠實看守人」所做的評估報告,可使大眾意識到捐款標準對募款組織十分重要,在公布有些非政府組織符合上述標準而有些則不然的事實時,確有助於提高募款的執行與效益。以美國為例,專司捐款監督的「忠實看守人」組織有:國家慈善資訊局(National Charities Information Bureau),改善商業局的慈善諮詢服務(Philanthropic Advisory Service of the Better Business Bureau),以及美國慈善協會(American Institute of Philanthropy)。

        有鑑於許多的民眾正大量的捐款給他們並不熟悉的慈善機構,特別是從事戰後救濟的機構,國家慈善資訊局於是於1918年創立,其設立之基本理念是社會大眾有權知道其所支持之機構的相關資訊。因此,國家慈善資訊局的角色是資訊提供者,他不推薦任何組織接受捐款,也不阻止任何組織接受捐款,相反的,他提供詳細調查後的實質資訊給捐款者,以期能夠幫助願意捐款的個人或機關行號做出決定,讓他們達成參與慈善工作的目的。國家慈善資訊局的監督辦法是依照其所制訂的「慈善機構標準」(Standard in Philanthropy),固定檢查並評估將近350個慈善機構。

        改善商業局是一由各行各業的商務或專業會員支持運作之非營利機構,其主要使命就是要透過自主自律來促進並培養公司行號與社會大眾間高標準的道德關係,教育消費者及商業行號,以及提供高品質的服務。

        慈善諮詢服務是該局的一個部門,主要任務是提升慈善團體的道德水準,提供社會大眾慈善機構的資訊,以及教育個人及團體捐款者做有智慧的捐款。雖然慈善諮詢服務不推薦任何一個機構接受捐款,但卻提供有關慈善機構的重要資訊來幫助捐款者做捐贈的決定。慈善諮詢服務出版的季刊「給……但給的聰明」(Give…But Give Wisely)提供了將近200個慈善團體的資訊,包括每個團體是否達到慈善諮詢服務的標準。慈善諮詢服務積極的鼓勵各慈善團體盡到自律的責任,以及符合改善商業局「慈善勸募標準」(Standards for Charitable Solicitations)之道德規範。慈善諮詢服務並且提供教育宣導資料給慈善機構,並建議其如何遵守改善商業局的標準。

        至於美國慈善協會,其使命是提供捐款者做有效捐款決定之資訊,並監督每一分善款被最有效率的運用。協會的工作目標為研究並評估非營利團體的效率、責任感、及管理,教育大眾有關正確捐款的重要性,告知大眾有關非營利組織浪費或不道德的行為,並表揚有效率且遵守道德規範的慈善機構,提供協會成員諮詢服務並對非營利組織進行特別調查及評估,定期擴展並重新定位協會的計畫,以符合提供捐款者有效資訊的挑戰。美國慈善協會出版的「慈善事業評鑑指南」(Charity Rating Guide)將每一個機構分類,列出其電話號碼、財務執行成效、以及評分。指南中提供的資訊也包括捐款給某機構是否可抵稅,關於機構的最新資訊及評估,以及某機構是否提供協會年度報告、會計師稽核的財務報表、聯邦國稅局報備資料等。美國慈善協會評分的標準是依據慈善目的金額比例以及勸募成本。慈善目的金額比例是機構總支出中實際用在慈善事業的比例,美國慈善協會認為至少60%是合理的比例,其餘的40%則可用於募款及一般行政支出。勸募成本則是指每勸募美金100元所支出之費用,在美國慈善協會的標準,少於美金35元是合理的勸募成本。按上述兩個標準作的評分等級共分為優良、好、滿意、不滿意、劣、及資訊不足等六級。

        最好的非營利組織擁有最高的公共責任感。責任感代表接受並實行大家所共同期待的使命及責任。以已發展國家來說,非營利機構責任感的監督由獨立自主的董事會、非營利組織的自律機制、積極且警戒的媒體,以及政府政策或法令共同肩負。上述國家慈善資訊局,改善商業局的慈善諮詢服務,美國慈善協會等非政府組織均是監督非營利組織責任感的自律機制,這些機制正是台灣所欠缺的。

第三節  捐款監督管制規範之改革

        全盟捐款監督工作的目標之一在促動捐款監督管制規範的改革,讓我國的勸募活動能夠有合理規範,保障捐款人的權益。在推動立法過程中,全盟支持以「資訊公開」為監督依據的勸募法規立法原則,讓本法成為社福團體的「陽光法案」。  

一、募款之事前管制與募款人資格

        近來社福團體共同提出了「捐募法草案」,並且與立院提出的其他版本進行協商,社福團體最反對者,莫過於以「申請許可制」之事前管制方式,對募款活動進行限制。

        參考美國各州對慈善勸募的規範,可發現此一事前管制的概念乃是一原則性規範,只有少數募款者得以享有不受事前管制之權利。

        基本上,美國各州之勸募法均規定在各州內進行勸募活動時,需有事先報備或得到勸募許可之規定,透過事前管制之機制,非經主管機關的同意,不得在州內進行勸募的活動。除了註冊或申請外,有些州的法令並要求勸募單位繳交註冊費用。部分州的註冊費是固定的金額,部分則是按總募得款金額比例計算,或按行政、勸募總支出的金額比例計算。

        除非法規內明定勸募活動可免報備,所有的勸募活動均應符合法令要求進行註冊報核。免報備的資格基本上是用於慈善團體,例如有些州的法令明訂某類慈善團體可免報備。基本上,宗教團體,學校、大學等教育單位,醫療保健團體,會員制的團體,圖書館,榮民團體及小型團體均不適用勸募法規。有一些州並且將小型募捐及為個人募捐的活動,甚至持某種名稱之勸募單位,排除於勸募法規中。

        在各勸募法規中,「慈善單位」基本上被定義為「任何為慈善原因而組織運作的『團體』」。各州對「慈善」的定義不同,而且定義非常廣泛,包含聯邦稅法內所規範的一切慈善事業,如醫院、學校、圖書館、博物館、教會、安養院等。「單位」的定義也各州不同,原則上是指包含了個人、組織、信託、基金會、協會、合夥人、法人、會社、或以組織為單位運作的團體。在某種程度上,慈善單位也包含對外自稱為「慈善團體」或有進行勸募及接受大眾捐款的個人。換句話說,只要是有慈善性質的募捐行為都在這些勸募法規規範的範圍。

        為了避免不道德的募捐行為,大部分的州政府規範了複雜的註冊及報核系統,要求慈善團體註冊,繳交年度報告,並且隨時依其機構的調整及變動,修改其在政府機關的註冊檔案資料。各州關於募捐註冊及募款許可的時效也不盡相同,而且勸募法規中一般會要求機構負責人對所填寫申報之註冊表、申請書、執照等文件做擔保。

         基本上,申請書或註冊表的內容不外包含:

  • 機構名稱
  • 機構勸募活動使用之名稱
  • 機構註冊地址及在申請州內之地址,若機構無固定辦公室,則保管機構財務資料者的姓名及地址
  • 州內之分會、支會、附屬團體的名稱及地址
  • 機構理事、董事、主管、行政幕僚、註冊代理人之姓名及地址
  • 機構正式成立之地點及時間
  • 機構形式(法人、信託或非法人組織)
  • 聯邦稅法免稅資格聲明
  • 組織目的
  • 前年度機構損益表及資產負債表,包含機構募捐所得款項之分類及募款成本
  • 勸募活動形式
  • 募款使用目的
  • 募得款項之保管者
  • 募得款項運用者
  • 針對機構是否曾被別州禁止募款的陳述
  • 機構與專業募款者的合約

        勸募法規常常也賦予主管機關要求勸募團體提供未在法規內明列之資訊的權力。主管機關在審核勸募許可上也有某種程度的權力,例如主管機關可以決定申請資料或註冊表是否符合法令要求,主管機關也有權主動對申請機構進行調查。

        若是主管機關判定申請機構所提出的申請表含有不實的資訊,有故意隱瞞重要資訊,違反或將會違反勸募法令,則主管機關可以拒絕核准募款。若是勸募團體違反任何勸募法規,主管機關可以暫時終止或取消其註冊及募款資格核准。

        綜上所論,未來勸募法立法過程當中,一般性的勸募活動,如係公益團體所為,則可以報備制取代許可制。如係為緊急事項發起捐募活動,募款人資格限制在各級政府機關、公立學校、社會公益機構與其他經主管機關認可之非營利組織(參照民間版捐募法草案第八條),則亦應例外地不必事前管制,先行募款,三十天內辦理事後報備即可。

二、資訊公開

        全盟捐款監督工作主要以促成募款者資訊公開為宗旨,資訊公開的目的是要使每一位捐款者可以憑著所公開的資訊來做合理的捐款決定,進而由公眾參與監督工作,令捐款機關更為謹慎,畢竟有利害關係的民眾或媒體,比工作負擔過重的政府人員更能偵查及揭露非政府組織的不當作為。

        以美國管制法規為例,許多州的勸募法規均要求進行勸募的慈善團體每年要對主管機關提出報告,報告的內容在法規內都有明列。一般而言,只要是有進行勸募的團體都要提出報告,除非符合免報告的資格。基本上,擁有免申請勸募資格之團體亦無須提出年度報告。

         最常被要求申報之資訊為:

  • 機構在所有勸募活動辦理的地區之認捐款項及實際收入的金額
  • 募得款項中實際用於慈善工作的金額,募款費用的金額,以及總行政費用
  • 聘用之專業募款者或勸募者
  • 按支出項目詳列在申報州內所支出或即將使用的金額

        除此之外,申報單位亦需提供按正確的會計原則製作的前一會計年度財務報表。各州規定使用的會計原則雖不相同,但財務報表均需有合格會計師的簽證。因此,各機構均應符合法令,詳細保留所有相關之資料。

        許多民間監督團體亦要求勸募團體做到資訊公開,以利捐款者做合理的捐款判斷。在慈善諮詢服務制訂的慈善募捐標準中,募捐團體應做到資訊的公開,並且要求公開的資訊及無論用任何形式散發之勸募及報告資料均應是正確、真實、無誤的,且勸募團體應就被懷疑的部分證實無論用任何形式散發之勸募及報告資料均是正確、真實、無誤的。經要求時,勸募團體應提供年度報告及年度財務報表。財務報表應包含可供捐款者做有效捐款決定之資訊。

        重要捐助人應有權要求募款團體揭露適當的訊息,特別是芳名錄,使捐助者能評估該組織是否適合收受捐款,及所有款項或該捐助者貢獻的金額,是否已被妥善運用。

        在國家慈善資訊局制訂的慈善團體監督標準中提到,機構年度報告的主要目的是要提供其支持者過去一年的工作報告,因為過去一年的財務、計畫、管理等活動不但提供機構過去一年完整之工作摘要,並且是機構未來的活動、計畫以及機構將如何使用所得之募款的指標。因此慈善團體應做到資訊的公開,並在有人要求時提供年度報告。年度報告應包含:

  • 按照財務報表的時間及分項,詳細描述機構主要的活動
  • 董事會成員
  • 會計師簽證的財務報表,或至少提供財務摘要;若是年度報告中沒有會計師認證的財務報表,應告知可另行取得

        募款機構應該按照財務報表的時間及分項詳細的描述主要活動,一份好的簡述能夠提供讀者過去一年內機構已完成的目標、服務人次、地點及對象。這樣的資訊可以讓捐款者瞭解關於機構的計畫、服務哲學及目的、服務方法等,以利做出合理的捐款決定。此外,簡述應避免誇大其詞或錯誤的描述。

        至於財務報表方面,國家慈善資訊局要求財務報表應按一般會計原則(Generally Accepted Accounting Principles)製作,有合格會計師的稽核及董事會的核可。財務報表也應列出財務來源及債務,包括與相關團體間的財務往來,影響財務情況的因素,以及重要的收入與支出項目。另外,按功能分類的支出項目表單,以及,若有分會或支會,總部完整的財務報表,均應一併提供給索取人。

        一言以蔽之,任何募款單位應出版或提供方便大眾取得之有關其財務及運作的報告。此報告不須和向主管機關、稅捐機關、核發執照或其他規範非政府組織單位所提交的報告一樣詳細;在該報告中,可允許對捐助者及接受幫助者名字及其他組織機密資料的保密。

        就目前民間版捐募法草案觀之,已經注意到資訊公開之問題,其中第十五條第一項規定:「主管機關及目的事業主管機關得隨時檢查捐募之辦理情形及相關帳冊,捐募團體及其相關人員不得規避、妨礙或拒絕。」除了透過政府的查察外,同法第十五條第二項特別規定,上述檢查,主管機關或目的事業主管機關得委由非營利專業組織為之。如此透過行政機關與非營利專業組織雙軌制的查核,將有助於使資訊公開制度更為落實。不過以目前草案中資訊公開事項觀之,缺乏對財務報告或年報之公佈,芳名錄公佈形式,民眾接近使用(access)帳冊,資訊公佈之隱私權保障等事項的進一步規範,如此將使資訊公開無法充分發揮。

        若比對全盟的捐款監督原則,可發現此次捐款監督辦法中要求資訊公開事項較原法律草案為廣泛與詳盡,也比較接近先進國家對資訊公開之要求。相關事項未必均需以法律強制公開,但或可作為自律組織監督時的重要參考準則。

三、會計師與律師扮演的角色

        專業會計師與律師在募款活動中扮演相當重要的角色,無論是法律要求之簽證,或是透過專業諮詢使勸募團體合乎行政程序之要求,以及呈現出正確的財務報表供一般大眾查詢,均有其必要性。

(一)會計師

        一般而言,募款單位自行運用經費,其財務報告應經由獨立登記合格的會計師審核。目前財政部頒訂之「教育文化公益慈善機關或團體免納所得稅適用標準」第二條第二項規定,財產總額或當年度收入總額達新臺幣一億元以上之教育、文化、公益、慈善機關或團體,其本身之所得及其附屬作業組織之所得免納所得稅者,應委託經財政部核准為稅務代理人之會計師查核簽證申報。一方面,可協助政府先行稽核財務報表;二方面,協助捐款人與該組織成員分析規模龐大的募款組織之財務報告。

        對一個有對外募款的慈善團體而言,募款費用與募得款項的比例經常是管理績效的指標。因此勸募的成本會計成為機構在財務會計、報告、及管理上非常敏感的工作。勸募團體之會計師因此有許多的責任,包括在做成本會計時符合一般會計原則,報表符合州政府或管理機關的要求,以及負責機構的財務管理。

        一般而言,在做非營利團體財務報表時,應把勸募費用及一般性支出及工作費用分開。勸募支出包含與勸募計畫活動直接關連之支出以及合理的工作費用。

        在美國,各州有不同的報告要求以及提交報告的期限,而且各個州以下的地方政府也有不同的註冊及報告要求。但募捐費用經常是州及地方政府管理的重點,而且這些管理辦法經常修正,因此,會計師應詳細追縱並瞭解每一個勸募地區之政府機關報告要求。如果機構在許多的地方均有辦理募款,並且對不同州的主管機關有報核的責任,則會計師應該確實整理並保留機構所有的財務報表。

        此外,會計師也應注意民間監督團體所訂定的監督辦法及監督指標,因為如果沒有符合民間監督團體之指標會招致大眾的批評及批判,導致募款的減少。

        在財務管理上,勸募成本分析的資訊,應有效的幫助機構的財務管理工作。可用於財務管理的勸募成本分析應有系統的列出各類支出以及支出金額的分配,有效的勸募成本分析也應正確的列出每一個勸募成本的項目,以及在合併支出及雜支中屬於募捐活動方面的金額。透過分析每一元募款的成本,勸募策略及工作應可適當的調整,以期達到最高之效益。

(二)律師

        勸募團體的律師有許多的責任,包括:詳查機構辦理勸募地區的勸募法規並幫助團體依法辦理勸募活動;確保機構正確並且準時的申報所有的註冊表格、報告及申請表;幫助與主管機關有糾紛之機構,例如幫忙準備募款支出之解釋函或在行政庭或行政機關為機構辯護;提供機構與專業募款者或勸募者的合約相關之法律意見;幫忙機構準備年度報告以及其機構服務計畫、經費來源、支出等社會大眾需要之資訊;持續追蹤瞭解目前政府勸募法規的變動。

        機構的律師常會被問到許多的勸募相關法律問題,特別是有關哪些法規是可以不去注意或遵守,但卻不致使機構的運作或勸募活動成為違法。無論律師被問到什麼樣的問題,最重要的是律師應該勸導機構不可漠視或違反任何的法規,而且必須提醒機構遵守其辦理勸募活動的地區的所有法令,不應等到主管機關提出警告才來補救。

        律師在機構勸募工作上所扮演的角色不但是獨立的,而且要與機構工作人員、管理階層、董事會、顧問、會計師以及專業勸募人員等合作無間,本諸專業,引導善款善用。

        目前勸募法中對於專業會計師與律師之角色並未清楚界定,殊為可惜,相形之下,內政部社會司草擬完成「勸募管理條例草案」中規定,勸募金額超過五百萬元,必須有會計師簽證,較為周延。以全盟此次捐款監督經驗言,專業會計與法律工作者之投入,確實有助於協助捐款單位釐清帳目與法律關係,參酌國外立法成例與本次活動經驗,應當於勸募法中增列相關規定。

四、落實使用計畫之審查

        為避免機構過度擴張,造成財務狀況的拮据,在使用計畫方面,機構在使用經費時,需衡量目前或將來的需求及資源,以確保計畫能夠繼續執行下去。並且勸募機構在募得款項的使用上,應盡到適當的支出管理。民間監督團體一般要求總募得款項及各類收入內應有合理的百分比是用於與機構主旨直接相關的計畫或活動中。

         根據Philanthropic Advisory Service的標準,至少50%的總募捐金額應用於與機構主旨直接相關的計畫或活動中,且至少50%的大眾捐款應用於和勸募的目的及勸募文宣內容相關的計畫或活動中。以American Institute of Philanthropy的標準而言,機構總支出之至少60%應用於機構目的事業及計畫。National Charity Information Bureau的標準亦同。若是機構無法做到符合這些標準,則必須提供證據證明其各項支出對與勸募目的或機構目的相關的計畫活動支出的比例是合理的。

         對使用比例的規範及監督,是要促使各募款機構謹慎的使用所募得的每一筆款項,並且避免勸募者濫用社會大眾的同情心或對某議題的關心大量募款,使捐款人的美意及捐款目的得到應有的尊重。

五、募款機關行政成本規範放寬

        我國現行「統一捐募運動辦法」中,為有效查核捐款之數額,避免捐款遭到挪用,要求捐募不得支經募報酬,開支應力求節省,其必須支出之費用,在實募銀元五萬元以內者,以百分之五為限,超過五萬元者其超過數額以百分之二為限(參照第四條)。此一齊頭式規定過於嚴苛,忽略掉不同屬性或地理區域機構運作之成本,將使募款單位將行政成本隱藏他處,以求合乎規定,並非常態運作之方向。

        International Center for Not-for-profit即建議,與其硬性規定行政費用比例,不如規定所有組織必須對大眾公開所有帳目,讓社會大眾及捐款人去決定,是否繼續贊助行政成本或募款成本過高的組織。

        以此原則對照目前民間版提出的草案,其中第十一條規定,為緊急事項辦理捐募所支出之必要行政費用,捐募所得款額在新台幣一百萬元以下者,以百分之八為限;捐募所得款額超過新台幣一百萬元者,其超過部分以百分之四為限;若捐募活動計畫事先報備者,得許可必要之行政費用支應。顯然仍未以較具彈性的方式規範,且將行政費用支應之調整授權行政機關許可,不免與前述募款活動計畫報備制之精神扞格。

六、放寬租稅優惠條件

        目前所得稅法之規定,對於教育、文化、公益、慈善機構或團體之捐贈總額最高不超過綜合所得總額百分之二十為限,但有關國防、勞軍之捐贈及對政府之捐獻,不受金額之限制(參照所得稅法第17條)。間接會影響捐款人捐款的流向,發生重政府機關而輕忽民間團體,因此放寬捐款租稅減免之條件,可導正前述失衡的現象。目前民間版的勸募法草案中,第十四條規定,個人或營利事業對經主管機關許可之緊急事項捐贈,視同對各級政府之捐贈,對於改革現狀,最為具體。

         總之,我國現行之「統一捐募運動辦法」於民國四十二年修正後,施行至今已47年餘,其間台灣社經情況的更動,非營利組織的蓬勃發展,已使原有之捐募法令與非營利組織募款工作脫節。特別在九二一集集地震後,各公益團體因為民間愛心爆發所募得之大筆款項,在現行法令配套措施不足的狀況下,造成部份善款被草率規劃運用,實為可惜。

         因此,為確保民眾善款被有效運用,政府應於租稅法令上給予勸募團體優惠待遇,使勸募團體能夠更精細的針對善款,做與其機構及勸募目的有關的長期有效使用,避免慈善勸募機構為免納營利事業所得稅,而輕易將善款用在不相關或不急迫的工作計畫,或將捐款轉捐政府,變相的增加政府收入,有違捐款者的捐款目的。

         此外,「統一捐募運動辦法」中並無罰則,又無強制力,雖該法第八條規定各種勸募運動之實施及收據券票辦理情形得由該管社政機關隨時派員考察,但對善款的流向和運用是否合於勸募目的,以及有無斂財等,均無法追查。針對此一問題,可由三方面著手改善:

         第一,政府主管機關應要求勸募團體在申請或報備勸募時,一併提出機構年度報告、會計師稽核之年度財務報表及募款使用計畫,募款單位並應在辦理募款之會計年度結束時提交募款相關工作報告及募款使用財務報表,俾使主管機關能夠切實掌握善款流向和運用。此外,勸募法令應制訂罰則,對拒絕提供資訊或提供不實資訊之勸募團體,主管機關得拒絕其所提出之募款申請或終止其募款計畫。

         第二,捐款民眾應被教育有要求募款團體提供資訊的觀念。目前台灣民眾普遍沒有詳細瞭解機構如何使用捐款的意識,以致機構在使用善款時,有時並未盡到符合捐款者意願。每一位捐款者或捐款團體應有權利要求勸募團體將資訊公開,透過機構財務及工作資訊的透明化,使捐款者能夠依據所得之訊息,做合理的捐款判斷,並可透過民眾的捐款行為,確保機構在使用善款時顧慮到捐款者的意願。

         第三,長久以來,台灣並無如美國國家慈善資訊局或美國慈善協會等民間勸募監督機制,這幾年來,台灣的非營利機構蓬勃發展,募款機構及募款活動的逐年增加,以及民眾在所得提高後對公益事業的投入,加深了台灣建構健全之民間勸募監督機構的需求。透過有公信力之民間團體,對募款機構以一公平衡量標準做評估,並定時向社會大眾公開評量結果及向各勸募機構要求所得的資訊,使民眾能夠充分運用所得資訊,有智慧的做捐款判斷,也讓募款單位因為有監督及輿論的壓力,提高其募款行為的自律及募款運用的效率。

 

資料來源:謝國興、馮燕。921震災捐款監督報告書。全盟 2000.7.15