一、發生大地震

        發生在民國88年9月21日凌晨一點四十七分的集集大地震，規模之大與破壞之巨，為台灣百年未見。九二一地震剛發生時，雖然大家都感覺到有事情發生，但由於各地的災變劇烈程度不一，而且地震後八小時內，全台灣除了台南、高雄等少數地方受幸運女神之眷顧，倖免於「停電」之苦外，大部分的地區都忍受了半天以上的「電力暫時停止」，以及數週的「限電措施」引起的不便。

         當地震引起停電，陷入驚懼的民眾們，所能接觸到能與外界溝通的媒體，就只剩下收音機和電話。9月21日的報紙，大多因為停電而延後數小時才出刊，電視新聞因停電而無法迅速傳遞震災訊息。

         直到九二一當天的傍晚，各地陸陸續續恢復供電，透過媒體二十四小時的報導，人們才得知這個規模七點三級的地震不但造成九份二山位移、九九峰一夜禿頂、清水溪堰塞成湖（新草嶺潭），也讓電視畫面上的死亡與失蹤人口的數字不斷攀升。

         更令人恐慌的是，各家媒體報導出來的傷亡數字都不相同，因為山崩路毀橋斷，有很多消息傳不出來。

二、「全民募款運動」

        「九二一大地震」，是台灣百年來最大的災難，大地震之後的「全民捐款運動」也可算是台灣有史以來最大規模的集體募捐活動。

         由於這次的災害太大了，媒體對災難新聞的報導，壞消息總是比較多。許多人在震撼之後發現自己安好無恙，在感激之餘，加上媒體不斷深入災區報導的刺激，幾乎所有人都感覺到應該投入救災、做點事情。來自各國的救難隊及全台灣各地湧入災區的物資與善款，也激發了本土的熱情。通往各主要災區的道路，馬上就開始塞車，因為熱心的民眾都帶著物資、甚至是現金到災區幫忙。沒辦法出力的人，也希望能以捐款幫助災民。

        在停電的時候，各個廣播電台成為大多數人唯一的資訊媒介。災變發生後的幾個小時內，收音機裡就已經傳來各地捐款帳號及勸募的呼籲。

        等到電力逐漸恢復時，無論是無線電視台或是有線電視台，都努力地製作「特別節目」，邀請各個大牌主持人和影視紅星向廣大的閱聽人進行募款。只要是打電話進去電視台捐款，捐款人或單位名稱就會以「跑馬燈」方式呈現。

        大地震之後，必然伴隨著一些餘震。「餘波蕩漾」也使得民間捐款總額節節高升，更間接拉長了募款期間。地震之後三個月內，街頭的捐款箱以及各個募款專戶仍持續地收到來自各界的樂捐。這幾個月內，人們只要打開報紙就會看到報社的愛心專戶，打開電視、收音機可以看到、聽到九二一特別節目；大人上班時公司有同事負責勸募；小孩上學時有老師負責愛心捐款箱；去郵局寄信或到銀行辦事可以看到牆壁上張貼了一串劃撥帳號；下班後參加社團，也會有勸募活動；連經過天橋、便利商店或是廟宇，都有募款箱。

         台灣民眾的捐款行為常常是「非理性的」，常常是看到可憐可悲的事情，口袋裡剛好有錢就捐了。而捐款人往往也「不注重後效」，錢捐出去就不太去管錢是否真正用在應該使用的地方。

三、募款監督工作緣起

（一）捐款監督之必要性

        地震後不久，在受害者的危機情結影響下，一些不好的行為與社會現象開始出現，救濟物資中的生力麵、礦泉水有人囤積。源源而來的賑災捐款流向何方？如何分配使用？原本應負起監督管理之責的政府部門，忙亂之餘，並無力顧及。社會各界開始感覺到捐款有監督的必要性。

        以往，會進行募款的主要是幾個大家耳熟能詳的公益團體，但是這次的震災募款卻變成一個全民運動，這個現象自然引起大家的普遍關懷。

        突然湧現的募款帳號，難以估計。多年來「中華社會福利聯合勸募協會」一直在提醒大家要做一個有智慧的捐款人。捐獻之前請先確認募款者是不是一個該募款的人或單位？募款的目的是什麼？這是不是一個事先立案的募捐活動？募來的錢如何分配使用？

        可惜這樣的提醒很少引起大家的注意。如果捐款人只是用十塊錢去買一包愛心面紙，可能會當作是錢滾到陰溝裡去了，不太會去計較。

        但是這次的民間捐款數以百億計，這就不能等閒視之，也才真正讓大家覺醒到錢不可以隨便捐，以及募款單位責信度（accountability）的重要性。

        即使當時你只是捐了一千塊，也要考慮一下災區可以有這麼數十百億的話，我們會要這個錢用到什麼地方？

        於是社會大眾、捐款人開始對募款單位注目凝視，跟以前那種零零星星的小額捐款的態度有所不同。

        現行的統一捐募運動辦法由於「年久失修」，不符合現在社會的實際情形需要。無論是法令本身或者實際執行，都有很多疏漏和有待修改的空間。震災發生後，勸募活動熱絡不已，多數不合法令程序，主管機關內政部一時亦無力限制，眼見失序與弊病隨時可能發生，由民間自發性的建立監督機制，乃情勢所需。

（二）民間監督的意義

        社會的覺醒，是支持全盟得以成立捐款監督機制，並發揮一定的影響力的重要背景。社會的覺醒表現在三方面：1. 機構覺醒：社福機構的敏感度比較高，因為他們是捐款不當使用、不當輸用首當其衝的受害者。2. 媒體的角色：在整個過程中，媒體始終保持敏銳地觀察，一直追問到底有哪些機制要出來監督捐款的流向。由於媒體的代為宣傳，全盟宣佈將進行捐款監督工作時，社會的反應是相當正面的。3. 全民的覺醒：監督捐款的工作必須持續一段時間，尤須各界持續的支持，全盟才可能僅憑正當性與公義性的基礎，以民間的角度從事這項原應由公權力行使的艱鉅工作。

（三）全盟捐款監督委員會的成立

        震災發生之後，台灣的許多慈善及社會福利團體立即投入災區的緊急救助工作，隨著救濟物資的湧現及募款帳戶的急速出現，當政府部門還未能提出協調資源流通及管理募款的辦法時，民間的力量已先一步思考如何自力建立社會機制，以便更有效的發揮救災成效。

        9月27日，台北市婦女救援基金會召開臨時董事會，董事沈美真（律師）及李子春（檢察官）提議發起籌組民間救災聯合團體，以互通救災訊息，有效運用救災物資，監督震災捐款的募集與流向、使用。沈律師強力向婦援會董事長莊國明律師遊說，並建議由婦援會支援民間聯盟的臨時辦公空間（利用婦援會舊址，期限兩年）以及初期工作人力，最重要的是，若能得到中央研究院的李遠哲院長首肯出任召集人，籌組民間救災聯合團體成功的可能性必然大增。

        地震之後兩天，李遠哲院長適前往埃及參加學術活動，9月29日，經過聯繫，李院長一口允諾，並答應回國後即參與籌備事宜。

        在李院長回國之前，婦援會已先期進行聯絡各有關團體，並於10月1日中午假台灣大學社會系四樓會議室召開第一次籌備會議，由瞿海源教授（婦援會董事）主持，有二十六個團體的代表三十餘人出席，初步就聯盟的名稱、宗旨、策略交換意見。會中達成一些共識，包括請李遠哲任召集人、聯盟存續時間暫訂兩年，婦援會提供辦公空間，中華社會福利聯合勸募協會支援初期開辦經費，籌備期間的行政支援及聯絡工作由婦援會暫時負責等。

        10月2日中午就組織問題及捐款監督問題續有商議，捐款監督方面大家同意由聯合勸募協會、律師公會、會計師公會、消費者文教基金會推派代表組成委員會，並共推聯合勸募協會的常務理事馮燕教授擔任召集人。

        10月2日晚上，在李院長主持下，部份團體代表在中央研究院就籌組聯盟的事宜繼續進行討論，最後確認聯盟名稱為「全國民間災後重建協調監督聯盟」，簡稱「全盟」，下設服務協調委員會及捐款監督委員會，召集人之下置執行長、副執行長及秘書處。參與全盟的各社團依功能與屬性分別加入家園重建、文化資產、社工服務、兒少照顧、原住民、心理重建、宗教關懷、醫療衛生、法律權益、教育重建等分組。

        服務協調委員會主要工作在於整合及協調民間資源的有效運用，連繫政府與民間之災後重建工作。捐款監督委員會負責監督民間捐款之募集與運用狀況，由消基會、聯合勸募協會、中華民國律師公會全國聯合會、台北律師公會、台灣省會計師公會、台北市會計師公會派代表組成。

        第一次籌備會議時，曾有全盟經兩個月籌備期之後成立的想法，後來由於救災工作十分急迫，外界對於成立此一民間聯盟之期望甚高，以及各團體聯合成立聯盟正式立案非短時期可完成，經緊鑼密鼓作業後，10月7日由李遠哲院長主持記者會，正式宣佈全盟成立，當天同時公佈全盟的宗旨與策略、捐款監督委員會所擬訂的九二一震災募款帳戶監督原則、徵信稽核作業要點，預計以半年為期，進行捐款監督工作。

        全盟宣佈成立後一星期（88年10月14日）即召開第一次各分組聯絡人聯繫會議，會中決議將原定組織名稱「全國民間災後重建協調監督聯盟」改為「全國民間災後重建聯盟」，仍簡稱全盟。

全國民間災後重建聯盟的宗旨與策略（成立初期）

宗旨：

• 積極整合資源，避免浪費
  
• 維持重建工作的有效性及持續性
  
• 監督災變捐款流向及運用
  
• 建議重建期各種法律、政策之訂定

策略：

• 評估整體社會需求，結合、協調民間重建資源
  
• 連繫政府與民間之協調重建工作
  
• 建議、監督政府賑災及重建政策之訂定及其執行
  
• 監督民間捐款運用狀況
  
• 尋求國際民間力量的協助
  
• 促進民間和政府的災變預防及救難體系
  
• 建議修訂現行相關法令，以利重建工作
  
• 加強社會價值觀與文化重建工作

資料來源：謝國興、馮燕。921震災捐款監督報告書。全盟 2000.7.15