住宅重建計畫系列 Facebook Plurk Twitter
家,人類亙古以來的渴望

        1999年9月21日凌晨1點47分15.9秒,在日月潭西南方 9.2 公里處(北緯 23.85 度、東經 120.78 度),發生了芮氏規模7.3之強烈地震,這場被稱為「九二一集集大地震」之世紀天災,規模之大與破壞之巨,為台灣百年未見,除了造成2,455人死亡、50人失蹤、758人重傷外,屋損部分經判定全倒且領取慰助金者有50,644戶,半倒者有53,317戶(以門牌數統計,全倒38,935戶,半倒45,320戶)。震災後,政府除在第一時間宣布發放全倒戶每戶20萬元,半倒戶每戶10萬元慰助金外,並對災民原有房屋已辦理擔保借款部分,提供「本金展延五年,利率按原貸放利率減四碼,利息展延六個月」之措施(1999年9月22日,財政部台財融第八八七四九七二五號函)。

一、發布緊急命令

        基於後續災害救助、災民安置及災區重建等急迫需要,總統於9月25日經行政院會決議,依「中華民國憲法增修條文」第二條第三項規定,針對「災區重建財源之籌措」、「災民重建家園長期低利、無息緊急融資」、「安置受災民所需土地之取得」、「興建臨時住宅與災區重建之行政程序簡化」、「執行災區交通及公共工程搶修與重建工作之行政程序簡化」、「災民申請補發證照書件或辦理繼承登記簡化作業」與「受災戶役男服役問題」等需要發布「緊急命令」。稍後,行政院為落實執行「緊急命令」,制定「中華民國八十八年九月二十五日緊急命令執行要點」,經10月21日第2652次行政院會議決議通過,並於10月22日公布,作為推動災後緊急重建工作之依據。

        1999年10月15日,中央銀行即依據「緊急命令」第二點規定,公布「九二一地震災民重建家園緊急融資專款之提撥及作業應注意事項」(中央銀行(八十八)台央業字第0201491號),提撥郵政儲金轉存款及其他轉存款共新臺幣1,000億元,供銀行辦理九二一地震災民購屋、住宅重建及修繕等長期低利、無息緊急融資。

二、提出災後重建計畫工作綱領

        由於「緊急命令」施行期限至2000年3月24日止,為因應震災救助、安置工作告一段落後,各級政府在推動災後重建工作上有明確之原則可供遵循,政府進一步提出「災後重建計畫工作綱領」。

        「災後重建計畫工作綱領」除了揭櫫「塑造關懷互助之新社會」、「建立社區營造之新意識」、「創造永續發展之新環境」、「營造防災抗震之新城鄉」、「發展多元化之地方產業」與「建設農村風貌之生活圈」等六項重建目標,以及「以人為本,以生活為核心,重建新家園」、「考量地區及都市長遠發展,因地制宜,整體規劃農地與建地使用」、「建設與生態、環保並重,都市與農村兼顧;營造不同特色之都市與農村風貌,建造景觀優美之城鄉環境」、「強化建物、設施與社區防災功能,建立迅速確實及具應變功能之運輸、通訊網,強化維生系統」、「結合地方文化特色與產業型態,推動傳統產業復興,獎勵企業再造」、「明確劃分中央與地方權責,加強政府部門橫向、縱向分工合作,採彈性、靈活做法,縮短行政程序,加速重建家園」、「考慮各級政府財政能力,善用民間資源,鼓勵民間積極參與,建立民眾、專家、企業、政府四合一工作團隊」與「公共建設、產業、生活重建計畫,由中央主導,民間支援,地方配合;社區重建計畫由地方主導,民間參與,中央支援;各項計畫依完成時序分別執行」等八項基本原則外,並將整體重建計畫分為「公共建設計畫」、「產業重建計畫」、「生活重建計畫」與「社區重建計畫」等四大項,且於各項重建計畫下確定計畫範圍、編製內容、格式、編報流程及時程、各部會分工、計畫審議核定程序及配合措施等。

        四大項整體重建計畫中,與住宅重建直接相關之「社區重建計畫」部分,除有「鼓勵居民積極參與,透過溝通、考察,以新觀念、新作為,確保重建工作順利進行」、「重視原住民文化,保存地區人文特色,規劃利用災變形成之特殊地形、地物」、「鼓勵節約用水、用電、利用太陽能及風能;發展綠色建築,提倡資源再生,強化維生系統」與「建造機能完善之優質生活環境、提供必要公共設施與服務、規劃防災避難安全地帶」等四項「規劃要領」外,也針對「重建組織之建立與權責之劃分」、「重建計畫之架構與審議流程」、「重建計畫規劃團隊之甄選」、「重建類型之劃分、重建方式之規範與獎勵」、「重建計畫之規劃內容」與「經費來源與民間參與」提出原則性之規範。

        在「災後重建計畫工作綱領」「社區重建計畫」規範下,除有內政部、行政院農業委員會與行政院原住民族委員會分別向財團法人九二一震災重建基金會提出「補助災區辦理社區重建調查規劃計畫」、「補助農村聚落重建調查規劃費用計畫」與「補助原住民聚落重建調查規劃費用計畫」申請經費補助外,內政部營建署與財政部也分別依據「九二一大地震災區個別建築物重建規劃設計費獎勵要點」及行政院2000年3月15日台八十九內字第07552號函,向財團法人九二一震災重建基金會提出「補助受災地區個別建築物規劃設計費用計畫」與「提撥專款辦理震災災民重建家園信用貸款保證業務計畫」申請經費補助與捐贈。詳如表一。

表一  政府部門於緊急命令階段申請九二一基金會捐款辦理重建計畫
計畫名稱

核定經費

實際使用經費

備註

補助災區辦理社區重建調查規劃計畫

165,600,000

124,403,124

補助5個縣(市)綜合發展計畫規劃費、28個鄉(鎮、市)重建綱要計畫規劃費、6個縣(市)、26個鄉(鎮、市)、323個社區重建推動委員會之行政費用。

補助農村聚落重建調查規劃費用計畫

88,500,000

79,782,562

補助74個農村聚落規劃費、補助74個農村聚落重建推動委員會、4個縣政府與20個鄉(鎮、市)公所之行政費用,並完成25種農村住宅標準圖。

補助原住民聚落重建調查規劃費用計畫

20,994,000

20,368,000

補助22個原住民聚落規劃費。

補助受災地區個別建築物規劃設計費用計畫

500,000,000

299,179,639

依「九二一大地震災後個別建築物重建獎勵要點」所訂補助對象,補助個別建築物重鍵之規劃設計費每平方公尺補助400元,每一住宅單位最高補助金額為50,000元。補助重建戶數6,379戶。

提撥專款辦理震災災民重建家園信用貸款保證業務計畫

1,000,000,000

1,000,000,000

依行政院2000年3月15日台八十九內字第07552號函,由財政部申請財團法人九二一震災重建基金會捐贈10億元專款,交由財團法人中小企業信用保證基金設置專戶,辦理震災災民重建家園信用貸款保證業務。

合計

1,775,094,000

1,523,733,325

 

三、制定特別法

        因災後重建工作所牽涉層面甚廣,除部分可依現行法令規定予以處理外,尚有涉及現行法令未及規定或規範不完備之部分。為求災後重建工作之完善,政府決定透過系列立法之方式,增、修現行法制,以利重建工作推動。其中,最重要部分就是參考日本在發生阪神大地震(1995年1月17日)後三個月內完成制定「受災地區復建振興特別措施法」之立法精神及阪神實施重建之情形,制定任務性與限時性之特別法:「九二一震災重建暫行條例」。

        在決定制定災後重建特別法之消息批露後,所有關心重建者,都期待這個特別法能夠作為災後重建之「尚方寶劍」,化解所有之重建難題!因此有關「法令鬆綁」、「貸款再放寬、再優惠」、「舊貸款概括承受」、「代位求償」與「重建預算」等建議幾乎成了期待中用來加速住宅重建之良方。其中,令人印象深刻者是當時在野之民主進步黨早先行政院一步,於1999年10月19日提出「九二一震災災區復興特別條例(草案)」,針對位於非限制發展區並為集合住宅、公寓大樓或其他非單一土地所有權人之房屋,於2000年9月20日前經區分所有權人或共有人二分之一以上,並其區分所有權比例或共有部分比例二分之一以上同意,得決議自行重建,或由共同基金按九二一地震發生前市場價格百分之七十承購,不受「公寓大廈管理條例」第三十一條及「土地法」第三十四條之一規定之限制。自行重建者,受災戶購屋貸款未償還部分以百分之八十計算。由共同基金承購者,土地所有權以外設定之他項權利予以塗銷,受災戶購屋貸款未償還部分以百分之八十五計算,自承購總額中直接扣除,購屋貸款未償還部分之百分之二十,由承辦貸款機構承受。當時稱之為「七折八扣」條款。

        行政院版之「九二一震災重建暫行條例(草案)」於1999年11月26日函送立法院審議,經2000年1月15日立法院第四屆第二會期第十七次院會三讀通過。公告施行之「九二一震災重建暫行條例」包括「總則」、「災區社區重建」、「租稅與融資之配合措施」、「行政程序之執行與簡化」、「重建經費籌措」及「附則」等六大章,七十五條條文。相對於行政院送審版本,除採納「全國民間災後重建聯盟」建議,增列「協助居民生活重建」與「文化資產重建」兩節,並在朝野政黨協商下,對於「融資優惠」作了適度之放寬,包括「災區居民得經原貸款金融機構同意,以其因震災毀損而經政府認定之房屋及其土地,清償原貸款債務」、「金融機構承受該房屋及土地者,得在緊急命令第二點相關規定之緊急融資利息補貼範圍內予以補助」及「災區居民因震災毀損而經政府認定之房屋及其土地之原購屋貸款,得先依緊急命令第二點相關規定之優惠貸款額度範圍內,予以利息補貼,如有餘額仍得適用緊急命令第二點相關規定」等,「舊貸款概括承受」、「代位求償」與「七折八扣條款」等建議,在政府以「公權力介入有其限度」與「難於短期間內籌集大筆財源」等考量下,未納入「九二一震災重建暫行條例」。

四、政黨輪替

        「九二一震災重建暫行條例」於2000年2月3日公布施行。在不久之後,台灣發生了國民黨政府遷台後首次政黨輪替!

        2000年5月20日民進黨政府上台,陳水扁總統在就職演說中明確宣示,新政府對於災區之重建工作刻不容緩,包括產業復甦和心靈重建,必須做到最後一人之照顧、最後一處之重建完成為止。不久之後,行政院九二一震災災後重建推動委員會(以下簡稱九二一重建會)重新於6月1日在南投縣中興新村掛牌運作。重新掛牌運作之九二一重建會除大幅修正組織架構,將原有之13個組調整改組成企劃處、大地工程處、公共建設處、產業振興處、生活重建處、住宅及社區處、行政處等七處外,並將九二一重建會建置成為專責機構,設立工作人員,以專職專責方式負責規劃、協調、審核、推動及監督災後重建事務,統籌受理災後重建事宜,建立單一窗口作業,並以四年為期,明確提出災區重建時間表。

五、修訂特別法

        九二一重建會重新掛牌後不久,即針對「九二一震災重建暫行條例」提出檢討,認為「九二一震災重建暫行條例」公布已超過七個月,期間因部分條文規定於執行上產生困難,如災區地籍測量之實施、集合式住宅之重建、災區失業者之就業措施、安置受災戶用地之取得等。為因應災區民眾之重建需求及切合災區現況,於是提出在半年內完成修正「九二一震災重建暫行條例」之計畫。

        「九二一震災重建暫行條例部分條文修正案(草案)」於2000年9月10日函送立法院審議,經2000年11月10日立法院第四屆第四會期第十三次院會三讀通過後,於11月29日發布。「九二一震災重建暫行條例」第一次修正內容包括修訂第五、八、十二、十七、十八、第二章第三節節名、二十至二十六、三十二、三十六、三十七、四十七、五十、五十三、六十六、六十九、七十、七十二、七十三條條文;增訂第十七之一、十七之二、二十之一、二十之二、二十一之一、二十九之一、三十二之一、三十三之一、三十四之一、五十之一、五十二之一、七十三之一條條文;並刪除第二十七、三十八至四十一條條文。

        在增修訂條文中,最引人注目者即為關係到重建經費籌措之第六十九條條文,該條文在原有「緊急命令規定在新臺幣八百億元限額內發行公債或借款及其支用,得繼續適用至中華民國八十九年十二月三十一日,不受預算法及公共債務法之限制。但仍應補辦手續。」外,增列「九十年度災區復建所需經費新臺幣一千億元,應循特別預算程序辦理,不受預算法及公共債務法之限制。其後不足部分,應循年度預算程序辦理。但重建總經費不得低於新臺幣二千億元。」換言之,依據該修正條文,九二一災後重建經費一舉由800億元,推升到不得低於2,000億元。

        之後,又分別為因應桃芝颱風災後重建之需要與「災區震損公寓大廈拆除重建及修復補強」、「祭祀公業土地及未辦繼承登記土地之原地重建」、「弱勢受災戶之安置」、「利用公有非公用土地開發新社區之土地及地上建物計價及處分」等問題尚待解決,分別經2001年10月4日立法院第四屆第六會期第三次院會與2003年1月14日立法院第五屆第二會期第十七次院會三讀通過「九二一震災重建暫行條例」之第二次與第三次修正案。第二次修正內容為增訂第七十四之一條條文。第三次修正內容為修訂第十三、十七、十七之一、十九、二十二、二十三、三十三、三十四之一、三十五至三十七、四十六、五十、五十一、五十二之一、五十三、七十、七十二、七十四之一、七十五條條文;並增訂第六十八之一條條文。

六、提出九二一地震重建區住宅政策與實施方案

        除了透過特別法制定與修訂,奠立推動重建工作之法制基礎外,為使重建區之住宅社區得以有系統、有計畫完成,九二一重建會於2000年10月6日及10月13日召開會議,決議由內政部營建署組成專案小組負責研擬「九二一地震重建區住宅政策與實施方案」,歷經26次會議,完成「九二一地震重建區住宅政策與實施方案」,於2001年3月2日函報九二一重建會,經5月3日第七次委員會議通過。

        「九二一地震重建區住宅政策與實施方案」係以「全面解決各類受災戶居住問題」、「恢復重建區景觀風貌」、「提昇居住環境品質」為總目標,爰以確立六大目標與十四項標的,擬定七大重建政策,十項重建策略,並訂定「都市更新」、「震損集合住宅修復補強、拆除及重建」、「個別住宅重建與臨時住宅(鐵皮屋)輔導」、「農村聚落重建」、「原住民聚落重建」、「新社區開發」及「土石流遷村」等七項與住宅重建直接相關之實施方案,並以住宅重建所需前置性業務及協助性業務等作為配合措施,以達成住宅及社區重建任務。

七、重建預算

        在特別法、住宅政策與實施方案制定外,重建財源之籌措與分配,無疑之是九二一震災後另一項重要之任務。震災後,政府除依「緊急命令」規定,在800億元限額內發行公債或借款外,並檢討中央各機關當年度預算中可移緩濟急之經費,共撙節一般經常性費用及非急要設備購置費等261億2,380萬2,000元,總計籌措1,061億2,380萬2,000元,供作統籌支用。

        依據「九二一震災重建暫行條例」第六十八條規定,各級政府機關為辦理災後重建計畫,所需經費得報經行政院核定後,在各該機關原列預算範圍內調整支應,不受「預算法」第六十二條及第六十三條規定限制。另,「九二一震災重建暫行條例」第六十九條也規定,在「緊急命令」所規定之800億元限額內發行公債或借款及其支用,得繼續適用至2000年12月31日,不受「預算法」及「公共債務法」限制。但仍應補辦手續。於是行政院便依「預算法」第七十九條第三款、第八十條及第八十一條規定,編列1999下半年度及2000年度追加(減)預算案,經2000年12月12日立法院第四屆第四會期第二十二次院會三讀通過。

        1999下半年度及2000年度追加(減)預算案,在歲出部分,編列追減261億2,380萬2,000元,追加1,061億2,380萬2,000元,淨追加800億元。其中,運用於住宅重建之經費為111億2,552萬元。

        除開1999下半年度及2000年度追加(減)預算案外,行政院進一步依據2000年2月3日公布之「九二一震災重建暫行條例」第七十條「行政院為配合災區重建,應設置社區重建更新基金」、「社區重建更新基金須在中華民國九十年度中央政府總預算通過後二個月內完成設置」規定,於中央政府2001年度總預算中編列九二一災後重建經費62億3,500萬元,經2001年1月4日立法院第四屆第四會期第二十八次院會三讀通過。其中,編入九二一震災社區重建更新基金,且運用於住宅重建之經費,列為基金預算部分為15億5,505萬元,列為公務預算部分為19億3,173萬元,合計34億8,678萬元。

        而後,依據2000年11月29日公布之「九二一震災重建暫行條例」第六十九條、七十條「中華民國九十年度災區復建所需經費新臺幣一千億元,應循特別預算程序辦理,不受預算法及公共債務法之限制。其後不足部分,應循年度預算程序辦理。但重建總經費不得低於新臺幣二千億元」規定,行政院著手編列2001年度特別預算1,000億元,經2001年4月12日第四屆第五會期第八次院會決議:「第四款第一項教育部刪減9億3,650萬元及第十二款預備金263億471萬元,全數刪減。上述刪減數,請行政院另編第二期特別預算案送本院審議」。意即1,000億元之特別預算,通過727億5,779萬5,000元,刪除272億4,120萬5,000元。其中,運用於住宅重建之經費,列為基金預算部分為299億6,290萬元,列為公務預算部分為35億2,355萬元,合計334億8,645萬元。

        經立法院第四屆第五會期刪除之2001年度特別預算部分,由行政院再編列第二期特別預算送立法院審議,經2001年12月6日第四屆第六會期第八次院會三讀通過。其中,運用於住宅重建之經費,列為基金預算部分為21億730萬元,列為公務預算部分為39億4,336萬元,合計60億5,066萬元。

        歷經四次預算編列,累計投入九二一災後重建之經費為2,123億5,880萬元,運於住宅重建之經費為541億4,941萬元。如表二。

        投入住宅重建之經費部分,因實施計畫窒礙難行而被取消、調整預算或已結案,原編列或調減之預算或剩餘款,調整至重建區振興計畫等新增計畫項目,新增計畫預算合計為36億8,393萬元,使得累計投入住宅重建之經費達578億3,334萬元,扣除刪除或調整減列之預算290億3,284萬元,淨投入住宅重建之經費調減為288億50萬元。

表二 重建經費編列

經費來源

立法院通過日期

重建經費

住宅重建經費

1999下半年度及2000年度追加(減)預算

2000年12月12日(第四屆第四會期第二十二次會議)

106,123,802,000

11,125,524,000

2001年度中央政府總預算

2001年1月4日(第四屆第四會期第二十八次會議)

6,235,000,000

3,486,775,000

2001年度中央政府九二一震災災後重建特別預算(第一期)

2001年4月12日(第四屆第五會期第八次會議)

72,758,795,000

33,486,447,000

2001年度中央政府九二一震災災後重建特別預算(第二期)

2001年12月6日(第四屆第六會期第八次會議)

27,241,205,000

6,050,660,000

依行政院2003年6月5日院授主實一字第0920002492號函核定「九二一震災社區重建更新基金跨年度執行預算審核表」所列行政院2003年5月15日院授主實一字第092002470號函核定之新增計畫及重建區振興計畫項目

 

3,055,026,000

特別預算2001年度一、二期剩餘款增辦計畫

 

628,903,000

小計

212,358,802,000

57,833,335,000

調整減列經費

 

29,032,836,000

合計

212,358,802,000

28,800,499,000

八、政策歸納

        綜觀政府在九二一震災後第一時間所提出之緊急安置措施,以至於後續之特別法、住宅政策、實施方案與實施計畫之制定,乃至於重建經費之籌措與預算之編列,可以將政府在災後住宅重建政策歸納如下:

  • 簡化行政程序:透過特別法之制定與條文增修訂,簡化住宅重建相關之地政業務、營建業務、水土保持與環評審查程序,化解重建阻力,縮短重建時程。
  • 寬列重建經費:在「緊急命令」所訂800億元額度範圍內發行公債或借款外,又配合特別法之制定與修訂,先後透過「1999下半年度及2000年度追加(減)預算案」、「2001年度中央政府總預算案」、「2001年度中央政府九二一震災災後重建特別預算(第一期)」與「2001年度中央政府九二一震災災後重建特別預算(第二期)」編列2,123億5,880萬元重建經費,為後續推動各項實施方案與優惠措施奠立豐沛之財源基礎。
  • 規範處理組合屋後續問題原則:包括「延長組合屋居住期限以四年為限,並規定現住戶未能完成安置前不得強制拆除」、「明定組合屋用地租金之計算方式與上限,以及公有土地之借用不受國有財產法與地方公有財產管理法令之限制」、「明定組合屋得轉用作為緊急救難中心或弱勢族群之安置屋」與「明定組合屋之拆遷必須提出完整之拆遷計畫」等。
  • 提供多元重建選項:因應受災戶需求,並針對其條件不同,提供多元重建管道與選項,包括「提供災民重建家園長期低利、無息緊急融資」、「提供貸款信用保證」、「釋出待售與即將推出之國宅,以核定公告價格之七折供受災戶申購」、「透過行政程序之簡化鼓勵受災戶辦理原地重建」、「提供以地易地重建管道」、「辦理空屋媒合」與「辦理新社區開發,興建平價住宅以出售、出租或先租後售方案安置災民」等。
  • 提供優惠措施:為鼓勵重建,減低受災戶負擔,災後提供優惠措施,包括「震損房屋災前已辦理之擔保貸款本金利息得展延五年,舊貸款借款利息超過百分之三之部分由社區重建更新基金補貼,鼓勵受災戶之原貸款金融機構透過協議方式,承受受災戶震損之房屋及其土地以抵償原貸款債務」、「延續辦理九二一地震災民購屋、住宅重建及修繕等長期低利、無息緊急融資貸款,以及提供貸款信用保證,並放寬已申請緊急融資貸款者,於貸款存續期間內出售所購或重建之房屋後,仍可於另購或另建時再享用優惠貸款」、「針對整體都市更新範圍外及農村聚落區外之個別受災戶重建、社區更新重建、新社區開發、土石流遷村戶、農村聚落重建、原住民聚落重建提供融資」、「提供重建獎勵與地價稅、房屋稅、土地增值稅及契稅之減免措施」、「提供各項重建補助,如鄉村區、農村聚落及原住民聚落重建、新社區開發地區、都市更新地區之公共設施補助、建物重建規劃設計費補助、污水處理設施費補助等」。

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