魯凱族重建聯盟:原住民人權不能妥協 ! Facebook Plurk Twitter

魯凱族重建聯盟:原住民人權不能妥協 !不要讓原住民在自己的國家內變成難民。請正視莫拉克災後重建及安置政策違反聯合國原住民人權公約

        當台灣政府在本月「國際人權日」驕傲地宣布台灣人權與國際接軌(意指正式兩項國際公約的生效—立法院3月底通過「公民與政治權利」、「經濟社會文化權利」2項聯合國人權公約,以及2公約施行法),莫拉克災後重建及安置政策的實行卻明顯地違反公約基本原則和精神,連日來草率推動「特地區域劃定」更是讓這個喜訊成為充滿諷刺的笑話。

        全世界原住民受到剝削、失去重要土地資源的的歷史過程,在任何狀況下都不應被遺忘,尤其不應該以重大災害為由來特殊化任何政治、土地奪用過程。在聯合國報告中已經指出,如此不公義的歷史教訓必須轉化為幾項重要的基本原則和立場,尤其清楚表現在原住民的「適足住房權」之確認。

        原住民的「適足住房權」(right to adequate housing)I是重要基本人權,同時是確保原住民經濟、社會、文化權益的重要內涵,彼此密不可分。換句話說,原住民的人權(包含經濟、社會、文化及居住)不應該被簡化成居住權益,居住權利也不應該被簡化成單一的住宅提供,必須時時和原住民的各種基本權利同時處理,尤其應該要尊重原住民自決的基本權益。即便災後重建是特殊情況,也不能違反這個國際間認定的重要原則!

        原住民居住權不僅受到國際人權相關法條的保障,「聯合國人權事務委員會」和「國際勞工組織」亦明確地指出原住民應享有完整的經濟、社會和文化權益,以尊重原住民的社會及文化認同、傳統和社會機制(ILO Convention No. 169) 。根據聯合國經濟、文化及社會權利委員會的解釋II,「適足住房權」應保障居民住在一個可確保安全、尊嚴的地方,絕不只是一個可遮風避雨的屋簷。莫拉客風災造成數千人流離失所,原住民是其中多數,然而,政府的災後安置及遷村推定不僅無法確保災民的適足住房權,種種作法反而深化剝削原住民權益的結構性問題,如果無視民間湧動的反對呼聲,將是台灣人權發展中不可容忍的另一筆歷史失敗。

        以上述概念和國際間遵行的原則來檢視現行重建條例及子法中對於人權的保障,有三大問題點必須檢討:

  • 具體落實災後重建「以人為本、以生活為核心、尊重多元文化、保障社區參與」。重建相關決策過程應由部落議會、部落重建委員會參與並同意。劃定特定區及安置用地的相關討論尤其必須經過部落議會或部落決策機制同意,尊重部落內部多元聲音。
    • 災後重建條例第二條漂亮地寫著「災後重建應以人為本,以生活為核心,並應尊重多元文化特色,保障社區參與,兼顧國土保安與環境資源保育。」,然而,我們卻看不見重建決策架構中,有具體的政治空間保障給給部落議會或部落重建委員會?具體的政治地位在哪裡?回到更高層的重建委員會架構來看,三十七名委員中,只有四民原住民代表,地方政府層次就是各縣市代表,沒有部落的位置。這樣的架構能如何以人為本,尊重多元文化或保障參與?令人憂心。
    • 「保障社區參與」對於災後的原住民社區重建尤其重要,因為歷史過程已經讓原住民自主權、人權(尤其是人權內涵中的住房權和經濟權)緊緊交纏,原住民要的不是口惠式的參與諮詢,必須是確實的部落民主參與。災後重建如果無法保障這點,無疑是政府公然侵害原住民人權。
    • 面對這個殘忍過程,部落並沒有坐視不管。以魯凱族為例,在2009年九月五日的部落會議中,已經提出清楚的四點原則III,卻還沒得到具體回應。原則中清晰表達部落期待的家園重建過程,必須建立在部落自主決議的基礎上,期待政府能「協助受災地區族人,回到原居部落,檢視其受災的土地、建屋及其他財產,以便進行家園重建之準備。」,邀集「環境、地質、生態及人文等各領域之學者專家,與部落耆老和地方人士共同會勘受災現場,由部落族人擬出後續重建方案。若評估結果必須辦理遷村,遷村地點必須建立在部落獨立及族群完整的基礎上…」部落的聲音在各地如狼煙四起,我們的政府怎能視而不見?
    • 在住民參與方面,子法「劃定特定區安置用地...」第三條中只規定要有「當地居民」參與勘選過程...相關公民或團體得於第一項審查期間,向劃定機關提供書面意見,供審查參考。但條文中看不見具體承認部落決策模式的內容,如果沒有經過部落議會或是頭目、村長,重建條例第二條就像是壁紙一樣,沒有任何實質功效。
  • 草率將原聚落區域以「特定區域劃定」乃分化族群、忽視原住民人權及傳統領域
    • 政府依據「莫拉克颱風災後重建特別條例」第20條第2項,以及「莫拉克颱風災區劃定特定區域安置用地勘選變更利用及重建住宅分配辦法」,開始在各受災區域推動「特定區域劃定」(泛稱危險區域)(政府得就災區安全堪虞或違法濫建之土地,經與原住居者諮商取得共識,得劃定特定區域,限制居住或限期強制遷居、遷村,且應予符合前項之適當安置。),一方面以「危險區域」迅速地污名化原來的居住地,限制原居地使用,一方面劃定安置用地。該新聞稿IV指出,「特定區域內房屋不得住人,原則拆除,但後續將由部落共同決定是否作為部落公共財,以及其使用與保留方式」(請參考莫拉克88 news是否強制遷村?「劃定特定區域」的政策整理(完整版)V)。
    • 兩個區域劃定都牽涉不同權益和評估標準,然而政府推動過程中未能清楚解釋相關法令,導致許多原住民誤認特定區劃定後,才能確保獲得安置。事實上,這是兩個相關但大不相同的議題和程序。在資訊不對等、政府求快、災民心急的過程中,基本人權的剝削已然發生 !(災民疑慮請參考「魯凱:我們不要滅族式的特定區域劃定」VI
    • 特定區域劃定的決策方式,以及劃定後是否作為部落公共財的使用及保留方式都還沒有清楚的保障。在「劃定區域小組」提出的草案中主張,將以「表決過半數」的方式,作為遷村依據。這種決策方式的合理性不僅令人質疑,在會議記錄和政府新聞文字中更可清楚看見「危險區域」劃定已經把居民分化成兩類:「接受撤離獲配永久屋之民眾以及「溝通後仍不願撤離者」。如此分化災民粗暴有餘,加深部落紛爭,更忽視了災民應有的基本人權,也就是,前文所述的「適當居住權益」和「尊重原住民安全和有尊嚴地自願返回的權利」(詳後),尤其是適當居住權益,不應以居民是否接受撤離而有所分別,不願意撤離者,多數期待一份更完整周延的環境評估和保育方案,或者質疑永久屋規劃的妥適性,因此寧可暫時以中繼安置狀態來參與重建,政府應該尊重並保護他們的權益,提供妥善的中繼安置,而非利用不當的表決方式,催逼部落在短時間內做出遷村決定,以地方決策之名強渡暴力遷村之實。
    • 無疑地,現行政府由生態保育及地質安全觀點切入,邀集專家以「專業判斷」來合理化土地強制徵收、限制使用土地使用/限制,然而關於「使用」或使用轉移的討論僅以居住為主,補償安置也僅陷於居住的考量,殊不知原住民對於「傳統領域」的認知和實踐是遠大於居住這個層次,流離失所的不僅是住民,是家庭,更是部落對內對外的社會網絡、文化認同、土地關係。人居當然需要安置,倘若歷史文化失了根,誰來負責安置?誰有能力安置?
    • 回到重建條例,其中看不見肯認原住民「社會或文化權」的任何努力。只能勉強說在居住和就業上有非常狹隘的照顧,完全無法對應國際上整合性的人權概念,涵蓋「社會」、「文化」、「經濟」的多重概念考量。對應族群和文化這般時時變動的生命體,法律制度更應該要尊重時間、空間上的變化,各種權利使用、限制的施行調整都應納入時空考量,必須具體考慮氣候及環境變化後,調整使用的可能性。
  • 政府應提供合理中繼安置,尊重原住民安全和有尊嚴地自願返回的權利                           
    • 承上述兩點,災後的合理中繼安置是實踐聯合國定義的「適足住房權」(right to adequate housing)重要作為,更是災民能持續參與災後重建的基本條件—試想,流離失所的災民要怎麼參與?
    • 根據聯合國經濟、文化及社會權利委員會的解釋VII,「適足住房權」應保障居民能平靜地住在一個可確保安全、尊嚴的地方,絕不只是可遮風避雨的屋簷。該解釋更列出「適足住房權」應該符合的七項原則,其中,「文化合宜性」和「住宅地點」都是不可輕忽的重點,在政策及實務上,聚落地點的選擇、住宅建造的方式,以及材料使用,都應合宜地表達居民的文化認同和社群多元性。居住環境的現代化發展不應該造成聚落文化上的任何犧牲讓步。
    • 同時,聯合國在2005年將「歸還難民和流離失所者住房和財產的原則」納入「適足住房權」的補充原則("The Pinheiro Principles" (2005) United Nations Principles on Housing and Property Restitution for Refugees and Displaced Persons)VIII,保障流離失所的難民或災民自願返回居處或離開居處的權益。
    • 其中「強調安全和有尊嚴地自願返回必須建立在自由、知情、個人選擇的基礎上,難民和流離失所者應當得到完整、客觀、最新和準確的資訊,包括關於原籍國或原住地物質環境和法律安全問題的資訊…」。IX
    • 「還確信作為恢復性正義的關鍵因素,成功執行住房、土地和財產歸還方案,可促進有效防止今後發生流離失所的情況,並推動建立可持續和平。」X
    • 關於參與決策,原則中也強調「各國和其他有關的國際和國家行為者應確保在與受影響個人、群體和社區充分協商並在他們的充分參與下實施自願遣返方案和住房、土地和財產歸還方案。」XI
    • 這重要的補充原則清楚地指出,災民的災後居住需要受到滿足保障,同時災民還必須保有安全和有尊嚴地返回住處的權利,兩者並行。唯有肯認這項原則,原住民的基本人權才能受到保障,也才有物質和權利基礎來確實地參與災後重建。風災已近半年,許多災民已經清楚地喊出「合理中繼安置」取代永久屋草率一次到位的作法,政府為什麼還聽不進去?

        上述三點問題將是我們由災後重建來檢視台灣接軌國際人權發展的最好試金石,請不要坐視原住民人權受到侵害,在自己的國家內變成難民!

備註
I 「適足住房權」七點原則如下:
1) 居住權利的法律保障:不管是透過租用或所有權的取得,所有的人都應該能獲得法律保障,免於強迫遷離、騷擾或其他威脅。
2) 民生基本設施、設備和社會服務等的可及性:適宜的住宅提供應該要包含重要的設施,照顧居民的健康、安全、舒適、營養(水、能源、照明、衛生、排水、垃圾處理、緊急避難服務等等)
3) 價格合理性:居民在住宅使用的支出應該要合理,並且不會因為較低廉的價格而在重要基本需求的滿足上有任何的犧牲。政府應該要注意住宅供給價格和居民收入的比例關係,以及相關的財務補給措施。住戶應該受到保障,免於不合理的租金調整。
4)住宅可居性:適宜的住宅供給應該要適合人居,提供居民合適的空間大小、室內環境品質、結構安全堅固,保護居民的健康。
5) 居住環境便利性:適宜的住宅供給應該要便利可及,尤其要確保弱勢居民能便利地獲得需要的居住生活資源,在政策和法律上,都應該要優先考慮他們的居住需求。提供住宅機會給無產及貧困的居民應該要成為國家重要的核心政策目標。
6)住宅地點:適宜的住宅供給應該要位於良好的居住地點,能便於居民獲得合宜的就業機會、醫療服務、學校、兒童照護及其他社會服務。不管在都市或鄉村地區,這點都非常重要。住宅不應該建築於受污染的土地上,也不應該位在任何可能鄰近污染源而影響居民健康的地點。
7)文化合宜性:在政策上及實務上,住宅建造的方式,以及材料的使用,都應該要能夠合宜地表達居民的文化認同和社群多元性。居住環境的現代化發展不應該造成聚落文化上的任何犧牲讓步。
更多參考資料可見於「原住民的居住權益:全球報告」"Indigenous peoples’ right to adequate housing:A global overview", United Nations Housing Rights Programme
Report No. 7, United Nations Human Settlements Programme (UN-HABITAT)
Office of the High Commissioner for Human Rights (OHCHR)
報告全文線上下載:http://www.unhabitat.org/pmss/getPage.asp?page=bookView&book=1799聯合國人居署(UN-HABITAT)關於原住民居住權益的定義說明:
http://www.unhabitat.org/categories.asp?catid=282
II General Comments Nos. 4 and 7. General Comment No. 4, on the right to adequate housing.
III 詳見魯凱族民族會議決議(9/5)http://www.coolloud.org.tw/node/46127
IV 詳見98.11.19行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會新聞稿。
V 是否強制遷村?「劃定特定區域」的政策整理(完整版) http://www.88news.org/?p=1181http://www.coolloud.org.tw/node/48659
VI  賓那流「魯凱:我們不要滅族式的特定區域劃定」
好茶特定區域暫停http://www.88news.org/?p=1615
VII General Comments Nos. 4 and 7. General Comment No. 4, on the right to adequate housing
VIII 「歸還難民和流離失所者住房和財產的原則」U.N. Doc. E/CN.4/Sub.2/2005/17 (2005) (Pinheiro principles) endorsed Sub-Com. res. 2005/21, U.N. Doc. E/CN.4/2006/2 at 39 (2006).
制訂過程及相關報告(英文版)可參考「聯合國歸還難民和流離失所者住房和財產的原則」http://www.cohre.org/store/attachments/Pinheiro%20Principles.pdf。中文版可參考http://www.aitaiwan.org.tw/index.php?page_id=809
IX上述原則二及原則十(Principle 2: All refugees and displaced persons have the right to have restored to them any housing, land or property of which they were arbitrarily or unlawfully deprived...Principle 10. The right to voluntary return in safety and dignity),來源同上。
X 同上。
XI 參考上述原則14.2「 各國和其他有關國際和國家行動者尤其應確保婦女、原住民族居民、種族和族裔少數、老年人、身心障礙者和兒童能在歸還決策進程中得到充分代表並受到考慮,同 時有適當的手段和資訊,以便有效參與。對處境不利的個人,包括老年人、單身女性戶主、失散和孤身兒童以及身心障礙者的需要應給予特別關注。」